《应对突发事件读本》吴江(主编)

图书在版编目（CIP）数据

应对突发事件读本／吴江主编，—北京：中国人事出版社，2008.6

ISBN 978-7-80189-755-8

I．应…Ⅱ．吴…Ⅲ．紧急事件—处理—中国—学习参考资料Ⅳ．D63

中国版本图书馆CIP数据核字(2008)第085869号

中国人事出版社出版

（100101北京朝阳区育慧里5号）

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河北零五印刷厂印刷

2008年7月第1版　2008年7月第1次印刷

开本：787×1092毫米　1/16　印张：16

字数：320千字　印数：1-30000册

定价：30.00元

《应对突发事件读本》编委会名单

编委会主任：杨士秋

编委会副主任：闪淳昌

编委会成员：（以姓氏笔画为序）

孔令纪　王顺　王建明　王彦茹　王德胜　韦刚强　叶树平　纪涛　陈守力　陈康团　李爱国　吴江　吴钦霖　张宝忠　张高宏　张雁利　林海　罗成亮　郑忠德　赵永杰　赵永贤　赵继春　高勇　高光宇　高小平　徐毅　康廷凤　程静　董王山　傅玮　傅兴国　蒋英明　雷锋涛　廖龙如　薛晓峰　魏大鹏

序    言

尹蔚民

　　最近，胡锦涛总书记作出重要批示：“提高党的执政能力要求提高各级领导干部处置公共事件的能力。需认真研究，并采取有效的措施，对干部进行必要的培训，在实践中不断总结经验，得到提高。”国务院办公厅2007年11月下发了《关于认真贯彻实施突发事件应对法的通知》，要求加强对公务员进行突发事件应对法培训。

　　为了贯彻落实胡锦涛总书记的重要批示和国务院文件精神，适应行政机关贯彻实施突发事件应对法的需要，人力资源和社会保障部组织专家编写了《应对突发事件读本》，这是一本很及时也很实用的培训学习教材。特别是我们刚刚经历了汶川特大地震的严峻考验，更需要在认真总结这次抗震救灾经验的基础上，深入学习贯彻好突发事件应对法，更需要在公务员中深入开展突发事件应对法培训。

　　首先，要认真学习好胡锦涛总书记的指示精神，胡锦涛总书记曾针对年初南方特大雪灾的问题强调指出：重大灾害警示我们，越是经济社会向前发展，越是现代化程度不断提高，越是不能忽略可能发生的风险。要深入总结，举一反三，进一步增强全社会风险防范意识，进一步完善应急管理体制机制，进一步加强各种应急物资准备，进一步提高危机处理水平，真正把抗灾救灾斗争的经验，转化为更好地抵御风险的措施和能力。要切实提高危机意识和风险防范意识，进一步增强应对各种突发事件的紧迫感和责任感。我们要深刻领会胡锦涛总书记讲话的重大意义，政府和公务员处在救灾抢险的第一线，在国家和群众危难时刻，公务员应该毫不犹豫地挺身而出，保护好老百姓的生命财产安全，把灾害损失降低到最小程度。

　　第二，要认真学习、宣传和实施突发事件应对法，切实做到有法必依，违法必究。突发事件应对法的公布实施，对于规范突发事件应对活动，预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重危害，保护人民生命财产安全，维护公共安全和社会稳定，具有十分重要的意义。今后一个时期，要加强公务员学习这部法律的培训工作。要通过多种形式让公务员掌握突发事件应对法的基本内容和基本规范，只有掌握了法律的武器，才能从容不迫地应对突发事件，承担起公务员应有的责任和义务。

　　第三，要认真学习现代应急管理知识，掌握应急管理的本领。当前的各种突发事件和各类灾害，既有许多复杂和综合的诱因，又有许多不确定和不规则的活动方式，这和我们在平时的行政决策、行政执行、行政协调以及工作方法都有很大差别，由于我们不熟悉、不掌握它的活动规律，就很难有效应对。因此，要下工夫学习应急管理理论，掌握应急管理的基本方法技能，特别要在理论联系实际上花力气，包括学习借鉴国外应急处置的有益经验，尽快提高应急管理水平。

　　第四，要认真做好应对各种突发事件的知识普及工作，政府应急管理工作千头万绪，最根本的是发动群众、依靠群众和教育群众。要按照胡锦涛总书记的要隶，进一步增强全社会风险防范意识，要把应急预案、风险防范、救灾减灾的各项工作，扎扎实实地落实到基层群众中去，我们每一个公务员都有责任普及和宣传这方面的知识，使广大群众掌握防范灾害和自救自助的基本技能，真正筑建起一个依靠全体人民应对突发事件和救灾减灾的铁壁铜墙。

　　第五，要认真总结救灾减灾的实践经验。恩格斯说：一个聪明的民族，从灾难和错误中学到的东西会比平时多得多。在灾难中学习是人类成熟的一种方式。5.12汶川特大地震灾害后，在党中央、国务院的坚强领导下，广大公务员和灾区人民群众一道同舟共济、临危不惧、顽强奋战，在这场抗震救灾的斗争中做出了卓越贡献。广大公务员特别是灾区公务员队伍在大灾面前经受了一次严峻的考验，得到了一次心灵的洗礼，应对突发事件的能力也得到了迅速提升。认真总结这次抗震救灾经验以及应对各种突发事件的经验，并把这些宝贵经验上升为制度和措施，转化为公务员应对突发事件的能力，是当前和今后一个时期公务员能力建设的一个重要课题。

　　多难兴邦，当前我国改革发展正处在一个关键时期，同时也处在一个各种突发事件的高发阶段，国家的公共安全形势是相当严峻的。各级行政机关公务员要努力提高应对突发事件的能力，研究探索政府应急管理和减灾救灾的基本规律，积极预防和有效化解经济社会发展过程中面临的风险和危机，不仅要在常态条件下管理好经济社会事务，更要在非常态条件下妥善应对各类突发事件，切实保障人民群众生命财产安全，维护改革发展稳定的大局。

目     录

序言　尹蔚民（1）

上篇

第一讲　应对突发事件概论（1）

　一、突发事件和应急管理的内涵与特点（1）

　二、我国当前公共安全面临的严峻形势和挑战（4）

　三、加强突发事件应急管理的重要性和紧迫性（7）

第二讲　学习贯彻《突发事件应对法》（14）

　一、《突发事件应对法》立法过程和重要意义（14）

　二、《突发事件应对法》的理论依据（16）

　三、《突发事件应对法》的基本内容（19）

　四、贯彻落实《突发事件应对法》（23）

第三讲　部分应对突发事件的专门法律介绍（25）

　一、《防震减灾法》（25）

　二、《公益事业捐赠法》（27）

　三、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》（29）

　四、《突发公共卫生事件应急条例》（32）

　五、《国家安全法》（33）

第四讲　国家突发公共事件应急预案（37）

　一、国家突发公共事件总体应急预案（37）

　二、突发公共事件地方应急预案（41）

　三、突发公共事件专项应急预案和部门应急预案（43）

　四、国家应急预案框架体系的落实与完善（45）

第五讲　应对突发事件的预警系统与管理（48）

　一、预警在应对突发事件中的地位、程序与功能（48）

　二、我国突发事件预警的发展现状（51）

　三、西方国家突发事件预警的特征与借鉴（53）

　四、我国突发事件预警系统的构建（55）

　五、我国突发事件预警管理的主要策略（59）

第六讲　应对突发事件的决策体制与机制（62）

　一、应急决策的内涵（62）

　二、决策者的角色责任和能力构成（65）

　三、应急决策体制的构成与建设（66）

　四、当前我国应急决策存在的问题及其改进（68）

第七讲　应对突发事件的资源配置与保障机制（71）

　一、资源配置与保障管理的作用与特点（71）

　二、突发事件应对保障资源的主要构成（72）

　三、突发事件应对保障资源的配置与保障管理（74）

第八讲　应对突发事件的信息与沟通管理（83）

　一、依法推进政府信息公开（83）

　二、建立健全突发事件的新闻发布机制（86）

　三、充分发挥媒体在应对突发事件中的积极作用（89）

第九讲　应对突发事件的善后与评估管理（95）

　一、正确认识突发事件善后管理的含义与重要性（95）

　二、准确把握突发事件善后管理的任务和内容（96）

　三、积极开展突发事件善后管理的恢复重建（97）

　四、建立健全突发事件的调查评估机制（99）

第十讲　从汶川抗震救灾的实践中学习应急管理（106）

　一、党中央、国务院的坚强领导和英明决策（106）

　二、充分发挥三支救援队伍的中流砥柱作用（ll3）

　三、紧急状态下创造了最大峰值的救灾保障（ll6）

　四、信息公开和舆论开放弘扬了抗震救灾的主旋律（ll9）

　五、全社会参与救助孕育着无限的能量（124）

下篇

应对突发事件知识问答（129）

　一般应急管理类（129）

　　1.突发事件如何进行分类分级？（129）

　　2.突发事件应急管理的原则是什么？（130）

　　3.我国突发事件应急预案体系由哪些部分组成？（131）

　　4.我国当前应急管理的组织体系如何构成？（131）

　　5.我国应急管理的运行机制包括哪些组成部分？（132）

　　6.如何组织应急预案的演练？（135）

　　7.突发事件发生后，如何做好新闻发布工作？突发事件的新闻发布工作应遵循哪些要求？（138）

　　8.做好基层应急管理工作，应从哪些方面人手？（139）

　　9.突发事件发生后，发布政府公告应遵循哪些原则？（142）

　　10.应如何理解《突发事件应对法》的立法背景？（144）

　　11.《突发事件应对法》中明确了我国应急管理工作中的哪些制度？（145）

　　12.在突发事件应对中，哪些不当行为会被追究法律责任？（147）

　　13.国家应对突发事件应急指挥综合协调机构主要有哪些？由哪些部门组成？（149）

　　14.对突发事件进行调查评估时，应注意把握哪些原则？（155）

　　15.建设安全社区的要点有哪些？（155）

　　16.中小企业应急预案编制包括哪些组成部分？（157）

　　17.改进应急决策的策略包括哪些？（160）

　　18.面对全球气候变化，我国的应对策略和主要措施有哪些？（161）

　　19.《信访条例》对信访工作提出了哪些新要求？（162）

　　20.什么是巨灾保险制度？（164）

　自然灾害类（165）

　　21.我国的自然灾害主要有哪些类型？（165）

　　22.我国气象灾害的特点有哪些？（167）

　　23.我国气象预警信息覆盖有多大，应急气象服务有哪些？（169）

　　24.启动国家自然灾害救助四级应急响应的条件分别是什么？（170）

　　25.国家自然灾害救助四级应急响应如何启动？（171）

　　26.我国自然灾害管理的基本系统是什么？（173）

　　27.我国自然灾害管理的基本工作机制有哪些？（175）

　　28.面对急、难、险、重的自然灾害，最佳应对策略是什么？（177）

　　29.森林火灾扑救的要点有哪些？（179）

　　30.国家防汛抗旱的工作原则是什么？国家防汛抗旱的组织机构有哪些？（181）

　　31.国家防汛抗旱的应急响应级别是什么？（182）

　　32.城市内涝灾害应急措施有哪些？（184）

　　33.《国家地震应急预案》的基本内容有哪些？（186）

　　34.什么是灾害链？如何积极应对地震灾害链？（188）

　　35.如何切实做好地震应急和救援救助工作？（191）

　　36．应对地震灾害有哪些自救互救方法？（192）

　　37．如何做好灾后防疫工作？（194）

　事故灾难类（196）

　　38．什么是重大危险源？如何评估重大危险源？（196）

　　39．安全生产事故发生后，应如何报告？（197）

　　40．安全生产事故发生后，如何组织事故调查？（198）

　　41．安全生产事故的法律责任有哪些？（199）

　　42．如何应对城市应急管理中的耦合效应？（20l）

　　43．有毒危险化学品泄漏污染类事件处置的要点有哪些？（202）

　　44．如何增强应急救援队伍开展预防性安全检查的效果？（205）

　公共卫生类（207）

　　45.法定传染病有哪些？发现传染病或者传染病疫情发生后，医疗机构、疾病控制机构和地方政府等应立即采取哪些措施？（207）

　　46.加强突发公共卫生事件的应对要改变哪些生活陋习？（209）

　　47.为什么要重视传染病远程传播的可能性？（210）

　　48.医院应急管理需要遵循的基本原则有哪些？（2ll）

　　49.“水华”环境污染事件的处置要点有哪些？（213）

　　50.跨界水环境污染事件的处置要点有哪些？（214）

　　51.重大动物疫情应急管理的原则有哪些？处置程序是什么？（216）

　　52.当前我国食品安全事故主要包含哪些领域？事故分级与应急处理指挥机构如何协调？应急的工作原则是什么？（218）

　社会安全类（219）

　　53.预防和处理突发群体性事件的基本经验是什么？（219）

　　54.处理突发群体性事件的一般程序性方法有哪些？（222）

　　55.大规模群体性事件预警信息有哪些？事件发生后事发地地方政府主要任务和主要职责是什么？（223）

　　56.重大群体性事件应急信息报送和信息发布的要点有哪些？（225）

　　57.群众来访接待工作的基本要求是什么？（225）

　　58.大型群众性活动应急准备的要点有哪些？（227）

　　59.校园安全事件处理原则有哪些？（228）

　　60.预防和处置欠薪引发群体性事件的要点有哪些？（231）

附：中华人民共和国突发事件应对法（234）

主要参考文献（242）

后记（244）

文摘

第一讲　应对突发事件概论

　　近十年来，我们经历了1998年的特大洪水，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感事件，2005年松花江水污染事件，2008年初的南方特大雪灾，特别是2008年5.12汶川特大地震灾害等一系列震惊中外的突发公共事件；在世界范围内，我们也看到了2001年美国纽约9.11恐怖事件，2002年俄罗斯莫斯科人质危机事件，2004年印度洋海啸给10多个国家造成的巨灾，2008年5月缅甸强热带风暴夺去了13万多条生命的人类惨剧等等。这些灾难使我们清醒地认识到，应急管理是当今世界任何国家和地区政府都必须认真对待的十分紧迫的重大问题。胡锦涛总书记2008年初在南方特大雪灾后深刻指出：这一次灾害警示我们，越是经济社会向前发展，越是现代化程度不断提高，越是不能忽略可能发生的风险。要深入总结，举一反三，进一步增强全社会风险防范意识，进一步完善应急管理体制机制，进一步加强各种应急物资准备，进一步提高危机处理水平，真正把抗灾救灾斗争的经验，转化为更好地抵御风险的措施和能力。为此，加强各级公务员的应急管理培训，学习贯彻突发事件应对法，不断增强危机意识，健全应急管理体制和机制，提高应对突发事件的能力，是深入学习贯彻十七大精神，落实科学发展观的重要内容，也是加强公务员能力建设的一项重要课题。

　　一、突发事件和应急管理的内涵与特点

　　（一）突发事件的内涵与特点

　　突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要政府立即处置的自然灾害、公共卫生事件、事故灾难、社会安全事件以及其他事件。突发事件是一种非常态的社会情境，是各种不利情况、严重威胁、不确定性的高度积聚。它往往会给社会正常的生产、生活秩序带来极大的危害和损失，对人民生命财产安全、国家安全、公共安全、环境安全等构成重大威胁。①

　　在概念使用上，除了“突发事件（emergency）”外，还包括“危机（crisis）”、“紧急状态（state of emergency）”、“灾害（hazard）”、“灾难（disaster）”等。这几个概念都是用来描述性质相近的一类事件或状态，但它们之间侧重点不同。②基本可以从以下三……

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①参见：陈福今主编，《公共危机管理》第一章，党建读物出版社，2005年第1版。

②参见：闪淳昌在国家行政学院2008年应急管理培训班的报告。

后记

　　2008年2月，胡锦涛同志作出重要批示：“提高党的执政能力要求提高各级领导干部处置公共事件的能力。需认真研究，并采取有效的措施，对干部进行必要的培训，在实践中不断总结经验，得到提高”。2007年l1月7日，国务院办公厅下发了《关于认真贯彻实施突发事件应对法的通知》，要求各省区市、各部委要做好突发事件应对法的宣传、学习和培训。为了学习贯彻胡锦涛总书记的批示精神以及国务院关于突发事件应对法的宣传学习要求，加强对公务员应对突发公共事件的培训，人力资源和社会保障部组织专家力量编写了《应对突发事件读本》这本书，作为公务员能力培训的必读教材之一。本教材从提高公务员应对突发事件能力的实际需要出发，围绕我国公共安全的形势，加强政府应急管理的重大意义，突发事件应对法的贯彻落实，应对突发事件的预案制定，应急管理的体制机制建设等10个方面内容，以理论知识和实际案例紧密结合的编写方法进行了全面系统的讲授。同时为了便于公务员掌握具体可操作性的方法和有关规定，本书还编写了60道问答题，简明扼要地回答了应对突发事件的常见问题。本书具有较强的思想理论性、管理创新性和实际可操作性，希望对提高广大公务员应对突发事件的能力产生积极作用。

　　中组部副部长，人力资源和社会保障部部长兼国家公务员局局长尹蔚民专门为本书作序，特此表示感谢。

　　本书编委会主任为人力资源和社会保障部副部长兼国家公务员局副局长杨士秋。本书主编为中国人事科学研究院院长、研究员吴江。讲座撰稿有：吴江、许铭桂、王郅强、张丽红、张晓磊。问答撰稿有：章晓可、张欢、许铭桂、张丽红。国家公务员局副局长傅兴国、中国人事科学研究院院长吴江负责全书统稿，杨士秋副部长对全书做了最后审定。

　　国务院参事、国务院应急管理专家组组长闪淳昌教授、中国行政管理学会常务副会长、《中国应急管理》杂志主编高小平研究员为本书的编写提出了宝贵意见。此外，本书参阅了党政干部培训教材《公共危机管理》的有关内容，引用了其中作者的观点和数据，在此一并表示衷心感谢。

　　由于编写时间仓促和资料有限，本书难免有疏漏之处，敬请读者批评指正。

编者

2008年7月