《日本政府绩效评估模式研究》袁娟(著)

 前    言

日本已经全面开展政府绩效评估 , 取得了一定的成效 , 也遇到过一些障碍 , 日本的成功经验和失败教训 , 可以为我国研究、开展政府绩效评估提供参考。对日本政府绩效评估进行比较深入系统的研究 , 具有一定的借鉴意义。

日本 20 世纪 70 年代经历了两次石油危机 ,20 世纪 80 年代末期经历了泡沫经济的崩溃 , 之后 , 受到西方新公共管理运动兴起的影响 , 为解决行政僵化、财政危机、政府信用危机等方面的问题 , 为适应公民社会走向成熟化及公民对行政服务需求多样化等社会环境的变化 , 日本一些地方政府如三重县等地区率先开展政府绩效评估 , 这些地方政府绩效评估的实践取得了一定的成效 , 在日本社会产生了较大的影响。相比之下 , 中央政府的绩效评估要滞后于地方政府。 2001年日本颁布《关于行政机关进行的政策评价的法律》 , 并在 2002 年施行。自此 , 日本政府绩效评估进入制度化与全面实施时期。日本政府绩效评估与其他国家相比 , 存在一定的区别 , 具有一定的特点。

日本政府绩效评估的立法体制是中央和地方分别立法实施。由于日本具有根深蒂固的中央集权思维方式 , 尽管实施地方自治体制 , 且政府绩效评估由地方政府始发 , 然而 , 一旦中央政府制定并实施了政府绩效评估相关政策 , 各个地方政府都不约而同地以国家政策为模板进行设计。起始阶段百花齐放的地方政府绩效评估在2002 年以后 , 基本统一为大同小异的政策评价模式 , 即将政策体系划分成金字塔形 , 自上而下分为政策、措施、事务或事业这三层 , 然后分别对政策、措施以及事务或事业进行评估。所遵循的原理基本为 PDCA 循环周期 , 所采用的手法大多为目标管理法。

日本政府绩效评估的评估对象以行政机构为主 , 包括进行公共管理的行政部门、提供公共服务的公共机构及公共设施 , 还对独立行政法人等公共事业机构进行评估。日本也有对政党的评估 , 例如 , 由 " 日本经济团体联合会 " 这样的第三方机构或由 " 日本全国知事会 " 这样的地方政府首脑团体 , 对自民党和民主党进行评价比较等。本书所研究的日本政府绩效评估 , 不包含对政党的评价 , 仅仅聚焦于日本的 " 行政评价 " 和 " 政策评价 " 领域。

总务省行政评价局是日本政府绩效评估的综合管理及监督检查机构。 中央政府的绩效评估 , 主要是由各府省对本部门绩效进行自我评估 , 由总务省评估委员会进行跨部门业务的绩效评估。日本政府绩效评估的评估主体 , 在中央政府部门是各部门的评估委员会或主管机构评估委员会进行评估 , 评估委员基本由部外人员组成 , 但这些人员基本由各部门选定 , 由第三方机构独立进行评估的情况比较少见。地方政府分别组成评估委员会 , 同样大多由行政机构外部的人员组成。

本书研究了日本政府绩效评估的基本状况、发展沿革和主要特点 , 在中央政府的绩效评估方面 , 介绍了日本总务省的跨部门政策评价和各府省所进行的政策评价 ; 在地方政府的绩效评估方面 , 介绍了日本地方政府的行政评价做法 , 还用专门的章节比较详细地介绍了地方政府的事务事业评价及公共设施评价 ; 日本的独立行政法人类似中国的行政事业单位 , 本书研究了独立行政法人的评价 , 以期为中国行政事业单位的绩效管理提供一定的参照。另外 , 本书还就日本政府绩效评估指标体系、日本政府绩效评估中的公民评议与第三方评估等进行了研究。

      日本政府绩效评估的主要启示如下 :

第一 , 法制化是政府绩效评估规范化和标准化的前提。日本开展政府绩效评估之前 , 首先通过立法 , 奠定政府绩效评估的法律地位 , 这对日本政府绩效评估的顺利实施起到了保障作用。

第二 , 政府绩效评估要注重实效。日本政府绩效评估不是为了评估而评估 , 评估结果应用在预算管理、政策管理和人事管理等方面 : 在预算管理中应用 , 与预算挂钩 , 目的是解决财政问题 ; 在政策管理中应用 , 清理政策 , 目的是提高行政效率 ; 在人事管理中的应用 , 目的是提高政府的公信力。

第三 , 政府绩效评估要关注公共服务领域的评价。日本无论是中央还是地方 , 都对独立行政法人进行评价 , 同时对公共设施进行评价 , 这类评价对于提升公共服务水平具有一定的作用。

第四 , 政府绩效评估要促使公民成为评估主体。日本对直接参与评估的公民有 " 有识之士 " 这样的界定 , 同时 , 为了避免信息不对称 , 促使普通公民参与评议 , 日本采取了公开透明的做法 , 将政府绩效评估的详细信息予以公布 , 随时接受公众监督并听取改进建议。

第五 , 政府绩效评估要调动地方政府的积极性。放开就是搞活 , 日本地方分权制度促进了地方政府绩效评估的发展 , 政府绩效评估始发于地方 , 在初期发挥了较大的影响。然而 , 对中央政府长期依赖的习惯 , 导致日本各地 " 盲目跟风 ", 追随中央政府的政策评价 , 个性逐渐消失 , 实效难以显现。

      第六 , 政府绩效评估不是万能的。从日本的实践来看 , 政府绩效评估有一定的效果 , 促进了政务公开 , 让公民了解并监督行政 ; 评估过程中关于成本收益的效果测算 , 为日本政治和行政决策提供了比较客观的资料 ; 在一定程度上改善了公共服务 , 提高了行政效能等。但是 , 日本希望解决财政危机的政府绩效评估的初衷还难以实现 , 这毕竟涉及经济社会综合发展的问题 , 不是单纯通过绩效评估就能解决的。从这一点来看 , 也有必要对新公共管理进行一些反思。

本书是作者自 2006 年至 2010 年的研究成果 , 可谓四年磨一剑。自2006 年以来 , 作者对日本政府绩效评估进行研究 , 其间利用多次访日的机会 , 购买了大量的日文资料 , 研究了日本政府绩效评估领域研究者的学术著作 , 分析、梳理并提炼了一些学术观点。同时 , 在日本政府网站进行相关资料查询 , 访问日本总务省行政评价局的网站 , 以及日本各府省和各地方政府的网站 , 进行研究分析和跟踪考察。在日本 , 政府绩效评估的学术机构有日本评价学会和政策评价研究会等 , 这些机构网罗了大批学者对政府绩效评估进行研究 , 积累了比较丰富的研究资料。经过四年的研究 , 作者试图对日本政府绩效评估模式进行一些在开究探索 , 尽管这些研究探索还是比较粗浅的 , 但还是期望为我国政府绩效评估相关研究和实践提供一些参考和借鉴。

在本书撰写准备过程中 , 北京师范大学政府管理研究所所长朱光明教授提供了大量资料 , 并提出宝贵的写作意见 , 值此谨表铭谢之忱 ; 在本书写作过程中 , 常瑜、沙磊、许龙华、冯义纲等协助进行资料收集和文字整理 , 在此表示诚挚的谢意 ; 在本书出版过程中 , 知识产权出版社石红华编辑认真审稿和编辑 , 在本书出版之际 , 表示衷心的感谢。

关于日本政府绩效评估 , 作者认为还有很多值得深入研究的课题 , 比如 , 日本政府绩效评估的价值取向、评估主体的选择和组织、评估对象范围的确定、评估内容和指标的设计、评估手段和方式的应用、评估结果的运用等 , 作者期望今后进行进一步的更为深入的专题研究。由于研究尚不充分 , 本书可能存在一些不足之处 , 恳请读者指正。

袁娟

2010 年 8 月 16 日

目   录

第一章  日本政府绩效评估的基本状况

第一节 日本政府绩效评估的相关概念及内涵

一、中央政府与地方政府的机构职能区分

二、政策评价与行政评价

 第二节 日本政府绩效评估的动因及发展沿革

 一、日本开展行政评价的动因

 二、日本地方政府绩效评估的发展沿革

 三、日本中央政府政策评价的开展过程

 第三节 日本政府绩效评估的主要特点

 一、理论特点

 二、实践特点

 三、各府省政策评价的发展趋势

第二章  日本总务省的跨部门政策评价

 第一节 总务省行政评价局的职能概述

 一、总务省行政评价局的法定职能

 二、总务省在行政评价方面的组织机构

 三、政策的制定和改进

第二节 总务省行政评价局的跨部门政策评价

一、统一性政策和综合性政策

二、跨部门政策评价的方式

第三节  总务省行政评价局的行政评价监督检查

一、确保客观性的检查

二、评价方式检查

三、评价内容检查

四、行政评价局为行政评价所做的基础工作

第三章  日本各府省所进行的政策评价

第一节 日本各府省的政策评价概述

一、各府省开展政策评价的法律依据

二、各府省政策评价的组织领导机制

三、各府省政策评价的对象

四、各府省的政策评价方式

第二节 各府省政策评价的基本计划与实施状况

一、各府省政策评价的基本计划

二、日本各府省的政策评价的实施状况

第三节 各府省政策评价的评价报告与结果公开

一、政策评价报告

二、评价结果的运用

三、评价结果的公开

第四章  日本独立行政法人的绩效评估

第一节 日本独立行政法人制度概述

一、日本的独立行政法人制度

二、独立行政法人的运行

第二节  独立行政法人的绩效评估制度

一、基本理念与法律依据

二、评估主体

第三节  独立行政法人绩效评估的实施

一、独立行政法人绩效评估的类别

二、独立行政法人绩效评估的实施

三、独立行政法人绩效评估的再评估

第五章  日本地方政府的行政评价

第一节  日本地方行政评价的目的和意义

一、行政评价的目的

二、行政评价的意义

第二节  日本地方行政评价的实践状况

一、日本地方行政评价的实践

二、政策评价、措施评价及事业评价

第三节  地方政府行政评价的问题与改进

一、地方政府行政评价的主要问题

二、地方政府行政评价的改进与完善

第六章   日本地方政府的事务事业评价

第一节事务事业与事务事业评价

一、事务事业概述

二、事务事业评价概述

第二节  事务事业评价的实施与操作

一、事务事业评价的准备工作

二、事务事业评价的评价方式

三、事务事业评价表

第三节  事务事业评价的结果、作用与局限

一、事务事业评价的结果

二、事务事业评价的作用

三、事务事业评价的局限第七章日本地方政府的公共设施评价

第一节  日本公共设施及其管理制度概述

一、日本公共设施的种类

二、公共设施的管理

第二节  公共设施评价的基本状况

一、实施评价的背景

二、评价主体

三、评价方式

四、评价结果的使用

第三节  公共设施评价的评价内容和指标

一、评价内容

二、评价指标

第四节  公共设施评价的使用者问卷调查

一、问卷调查的项目

二、问卷调查结果的使用

第八章  日本行政评价中的评估指标

第一节  评价指标的设定

一、评价指标设定的原则

二、评价指标的设定方法

第二节  关于政策体系的评价指标

一、措施指标

二、事业指标

第三节  评价指标的分类

一、评价指标的分类

二、成果指标、成本指标和活动指标

三、标杆管理指标

第九章  公民评议和第三方评估

第一节  行政评价与公民和议会

一、行政评价与公民

二、行政评价与议会

第二节  公民评议的调查方法

一、公民意识调查的方法

二、措施评价中的公民意识调查

三、公民意识调查的典型案例

四、层次分析法 (AHP)

第三节  外部评价和第三方评估

一、内部评价和外部评价

二、第三方评估的注意事项

附录日本《关于行政机关进行政策评价的法律》

参考文献