魏艳春

    随着就业促进法的实施，十七大的召开，以及人事工作五个着力点的确定发布，我国人才就业公共服务供给体系的建构已提到国家与职能部门的议事与实施日程，因此对我国人才就业公共服务供给体系的构成要素的探析就成为相关研究工作的应有之意，应有之题。

    我国未来人才就业服务供给体系将是一个不断适应市场经济的变化，满足国家建立市场就业导向型的长效就业机制需要，迅速回应劳动者与用人单位基础性与特殊拓展性服务需要，有效利用人事系统与劳动系统传统的职能优势需要的统分结合，与国际社会发展趋势相一致的广义的双层结构的就业公共服务供给体系。

    我国人才就业公共服务供给体系是由涉及到人才就业公共服务供给问题的一系列要素组成的有机整体。其具体由供给主体、供给对象、供给内容、供给手段、供给方式、供给筹资方式、供给决策机制与决策原则、供给管理协调机制、供给法律框架等项要素构成。

    （一）供给主体由基础性服务供给主体与特殊性服务供给主体双重主体构成

    具体由从事基础性免费就业服务的劳动部门所属机构与从事特殊性收费[1]服务的人事部门所属的机构组成。

    目前根据劳动与人事部门的职能分工，从核心职能业务上来看，劳动部门所属职业介绍机构主要从事以促进就业再就业活动为主要内容的基础性免费就业服务供给，人事部门所属人才服务机构主要从事以促进人才合理流动活动为主要内容的特殊性跨体制就业服务的供给。因此，在21世纪我国市场经济体制进一步完善的情况下，所产生的对公共服务的基础性服务供给的普遍需求与对公共服务的市场延伸性服务及拓展性服务的个别需求并存的现象来看，重新梳理与重新确认劳动与人事部门在人才流动与就业问题上的职能分工，整合相关部门的优势资源成为一种必然，而整合相关部门的职能定位的一种方式就是由劳动部门所属机构承担基础性免费就业服务供给工作，将其确定为基础性免费就业服务（典型狭义传统的公共就业服务）的供给主体，由人事部门所属人才服务机构承担市场延伸性服务及拓展性服务等促进人才流动活动服务（新型的准公共就业服务）的供给工作，将其确定为特殊性收费服务的供给主体。

    （二）供给对象由基础性免费就业服务对象与特殊性收费（就业）服务对象两种构成

    基础性免费就业服务对象是需要基础性服务的所有用人组织与所有人才；特殊性收费服务对象是有特殊需要的用人单位。

    根据我国人才、劳动力市场发展的情况来看，目前我国已经出现了把人才与劳动力统一为人力资源的市场需求，无论是人力资源的个体还是用人组织都有对基础性就业服务的需求，同时对人才派遣、人事管理咨询等特殊性就业服务需求的用人组织也大量存在，所以，根据国际惯例与我国现实的人才就业服务的需求主体情况，我们把所有用人组织与所有人才设定为基础性免费就业服务对象；把用人组织设定为特殊性收费服务对象。

    （三）供给内容由基础性就业服务与特殊性服务两种服务构成

    基础性就业服务具体有就业政策法规咨询，职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息发布，职业指导和职业介绍，对就业困难人员实施就业援助，办理就业登记、失业登记等事务，其他公共就业服务。

    特殊性服务由人才派遣、人才测评、人事管理咨询等项服务构成。

    国际劳工组织第88号公约第六条规定的基本就业服务有：职业指导和职业介绍；促进人才（劳动力）跨职业、跨地域、暂时性跨地域和跨国流动；搜集、分析与发布各种就业信息；协同管理失业保险和失业救济，实施帮助失业者的其他措施；协助其他组织编制促进就业的社会和经济计划等[2]。

    国际劳工组织允许的为雇主引进的超越职业介绍主流的额外或较高（特殊）服务有：向雇主提供优选的劳动力市场信息，评估、人事管理咨询、为冗员单位提供新的职业介绍等全面招聘服务，强化性评审，人才派遣等[3]。

    根据国际劳工组织的规定与我国人才（劳动力）市场发展运营的实际状况，设计我国人才就业公共服务的供给内容由基础性就业服务与特殊性就业服务两类内容构成。

   （四）供给手段立体化

    具体由固定场所的一站式服务，定期交流大会与电台、电视、电话、报纸、互联网等多媒体组成。

    随着失业问题的复杂化，为解决失业所带来的种种社会问题，国际社会流行在一个固定场所集中政府参与解决失业及所带来的社会问题的相关职能部门的人员为失业人员提供一条龙服务，快速、准确、有效的解决失业人员所面临的复杂问题，减轻失业人员的经济与心理负担，促进经济发展与社会稳定。

    定期交流大会是适应市场经济发展对人才供求的季节性需求而产生的一种常见的人才市场的供给手段，在我国市场经济发展的初级阶段得到了广泛的应用，尤其是在用人单位新开工或扩大规模之际与人才毕业、转业之际，通过交流大会的方式可以有效、集中、直接的解决对人才成规模的供求问题。

    随着信息技术的多样化，电台、电视、电话、报纸、互联网等成为传播信息的重要便捷手段，人们依据自身的经济能力与对信息技术的掌握程度，而充分运用最适合获取自己所需的用人信息与求职信息的信息手段，因此，电台、电视、电话、报纸、互联网等多媒体组成的信息手段便成为国际社会信息化时代的人才市场信息有效的供给手段。

    所以，根据我国人才市场发展情况，信息技术应用情况及国际社会人才就业公共服务供给手段的发展趋势，来设计我国人才公共就业服务供给手段为固定场所的一站式服务，定期交流大会与电台、电视、电话、报纸、互联网等多媒体组成的立体技术交叉体系，将可以解决我国复杂的就业问题。

    （五）基础公共就业服务供给方式多元化，公共就业服务供给方式多层次化

    在基础性免费就业服务方面可由政府单独提供，也可由政府委托民间相关服务组织提供服务或购买民间相关服务组织的服务。

    在特殊性收费服务方面，由与基础性服务没有任何经济关系的以政府的名义来运营的公共就业服务的特殊分支机构---非营利组织提供准公共就业服务。

    目前，我国对于失业人员等公共就业服务供给方式已经实行了由政府部门所属组织为主导，民间非营利组织及营利组织参与提供免费职业介绍与职业培训活动的多元化主体的供给方式的这样的一种制度安排，其也就是说目前国际社会所流行的在基本公共就业服务方面，以政府为主导的私营部门参与的公私合作的多元化供给模式已被引进到我国的公共就业服务供给领域。因人才在若干年前还是稀缺的战略性资源，是被用人单位争夺的对象，还没有失业之虞，所以，在人才交流领域就没有采取以政府为主导的私营部门参与的公私合作的多元化供给模式。一旦人才被纳入就业与再就业服务领域，那么对人才的基础性就业公共服务肯定也就会实行以政府为主导的私营部门参与的公私合作的多元化供给模式。

    此外，为了确保基础性公共就业服务机构有足够的用人单位岗位空缺信息，供人才选择与落实就业岗位，满足用人单位对人才派遣、人事管理咨询等非职业介绍业务的需要，是获得用人单位信赖自愿提供岗位空缺信息的一个重要途径，也是对人才进行柔性（灵活性）配置的私人性（民间）人才市场配置机制通过竞争的方式，维护市场秩序的一个后（工业化）现代社会的人才市场管理方式，因此，我国应设立与私人就业服务机构公平竞争的与免费的公共就业服务机构没有经济关系的为用人单位提供人才派遣、人事管理咨询等非职业介绍服务的公共就业分支机构，采用基础性公共就业服务与特殊性公共就业服务相结合的多层次的公共就业服务的供给方式，满足服务经济时代用人单位与人才对公共就业服务供给方式的多层次化的需求。

    （六）供给筹资方式为税、费二元方式

    在基础性免费就业服务方面由专项的社会保障税来供给资金，特殊性收费服务由需要特殊服务的用人单位付费供给资金。

    市场经济国家，由于农村经济比重很小或非正规经济比重很小，所以，就业成为每一个进入法定劳动年龄的国民所要面对的问题，职业介绍服务的重要性大大提高，因此，国家通过向用人单位（雇主）与人才征收专项的社会保障税的方式来获得向用人单位（雇主）与人才提供以职业介绍服务为首的免费的基础性公共服务的运营资金。

    服务经济时代，为了适应灵活性的生产体制，雇主产生了对人才灵活性供给的需求与战略性人力资源管理的需求，因此，就产生了向雇主收取营利性服务费用的各种新型的私人就业服务机构，这些以雄厚资金为保障提供高水平专业化服务的各种新型的私人就业服务机构吸引了大量雇主以及雇主的空缺岗位资源，使公共就业服务机构的空缺岗位资源难以保障人才的求职需求，同时由于以社会保障税为来源的公共就业服务机构的经费受到国民的严格监督与控制，不能随意投入到与私人就业服务机构竞争雇主新型空缺岗位资源的领域，所以公共就业服务机构只能考虑以向用人单位收取服务费的方式介入新型的就业服务领域，改变雇主对传统公共就业服务机构标准化服务的僵化看法，争取更多的空缺岗位资源。所以，产生了以向雇主收取特殊服务费用为运营资金来源的准公共就业服务机构。国际劳工组织适应社会环境的变化，改变了公共就业服务机构不许收费的看法，认为在非基础性就业服务方面与传统公共就业服务机构没有经济关系的以非营利组织方式运营的公共就业服务分支机构向雇主收取费用是合法的。

    因此，在目前国际社会存在纯公共就业服务机构以社会保障税为资金来源，准公共就业服务机构以向雇主收取服务费用为资金来源的，有关于广义公共就业服务的税与费二元供给资金筹资方式。

    我国在公共就业服务的资金供给领域也应该采取对基础性免费就业服务实行社会保障税的供给模式，对特殊性雇主服务实行向雇主收费的供给模式。

    另外，随着我国人才服务业的发展，我国应考虑对人才服务业征收特种服务税，并将人才服务税用于补贴基础性就业公共服务领域，以人才就业领域的强者扶助人才就业领域弱者的方式，实现人才就业领域社会公平的目标。

    （七）建立供给双层决策体系与两种决策原则相结合的供给决策体制

    建立关于公共就业服务的一般供给与应急供给的双层决策体系。总的供给决定由人民代表大会决策，应急性决定由人民代表大会授权国务院主管部门决策；实施一般供给根据规则原则决策与应急供给随机决策相结合的原则。

    一般来说市场经济发达的国家，也是民主决策机制体制相对发达的国家，关于公共就业服务的供给决策，建有国会决策机制和由国会授权的政府主管部门决策机制以应付对公共就业服务的长期性的一般性供给的需求和对公共就业服务的临时性的特殊性的供给需求。对一般性的公共就业服务的供给决策采取按照事先规定的相关规则进行决策；对临时性的特殊性公共就业服务的供给决策采取政府主管部门根据事态的发展情况，随时采取措施的原则进行决策。

    伴随着我国市场经济体制逐步完善，民主决策机制逐步健全，我国公共就业服务的供给决策机制与决策原则如上所述，应该是总的供给决定由人民代表大会做出，应急性决定由人民代表大会授权国务院主管部门做出，实施一般供给按规则决策与应急供给随机决策相结合的原则。

    （八）统一综合性供给管理协调机制

    建立协调政府、用人单位与人才三方关系，中央与地方关系、各职能部门关系、政府供给组织与民间供给组织关系的有关于人才公共服务供给体系运营的全国统一的综合性供给管理协调机制。

    在市场经济国家，由于市场经济结构的复杂化，人才公共就业服务的供给不仅涉及到了政府、用人单位与人才三方关系，还涉及到了中央与地方关系、各职能部门关系以及政府供给组织与民间供给组织关系等方方面面的关系，其中一方关系处理不好都会影响到人才就业服务的有效供给，给经济发展与社会稳定带来不利影响，所以，在服务经济发展迅速的市场经济国家，除了完善工业化市场经济发展阶段建立起来的政府、用人单位与人才的三方关系的协调机制（公共就业服务监督委员会）外，还进一步加强了中央与地方关系、各职能部门关系、政府供给组织与民间供给组织关系的协调机制的建设，建立由与人才公共就业服务供给业务相关的各方面组织与人员参与的伙伴关系的综合性就业服务网，来解决人才就业公共服务供给的相互关联的方方面面的问题。

    我国目前的市场经济发展状况比发达的市场经济国家还要复杂，更应该建立协调各种关系的全国统一的综合性人才就业公共服务的供给管理协调机制。

    （九）完善有关人才就业公共服务供给的法律框架

    有关人才就业公共服务供给的法律框架由三个层次构成。第一个层次是法律。具体包括由宪法、物权法、劳动法、劳动合同法、就业促进法、职业介绍法（安定法）、人才派遣法、职业训练法、户籍法、社会保险法等项法律组成的法律框架体系。第二个层次是相关法律的实施细则。具体以国务院的法规与地方、部门规章所组成的实施细则体系。第三个层次是相关实施细则的行政指导操作指南。具体是由相关主管司局以通知的形式所组成的行政指导操作指南体系等。相关法律框架涉及公共就业服务供给的必要性、供给对象、供给主体、供给内容、供给方式、供给资金来源、供给的管理协调机制等方面的具体内容。

    在发达的市场经济国家，一般都有较完善的人才就业公共服务供给的法律框架，尤其日本因在第二次世界大战后建立起与市场经济结构相适应的人才就业公共服务供给的法律框架体系，较好地解决了日本由农业社会向工业社会过渡，由工业社会向服务经济社会过渡的人才就业公共服务供给问题。日本的人才就业公共服务供给的法律框架具体由三个层次构成。第一个层次是法律。具体包括《日本国宪法》、《民法》、《商法》、《学校教育法》、《职业能力开发促进法》、《劳动基准法》、《劳动关系法》、《工会组织法》、《社会保障保险法》、《雇用保险法》、《雇用对策法》、《紧急失业对策法》、《职业介绍法》、《职业安定法》、《劳动者派遣法》、《国家公务员法》、《国家公务员共济组合法》、《地方自治法》、《地方公务员法》、《教育公务员特例法》、《国营企业(现业)人员法》、《警察法》、《自卫队法》、《船员职业安定法》、《船员保险法》、《港湾劳动法》、《保安业法》、《关于特定萧条业种劳动者稳定雇用的特例措施法》、《地域雇用开发等促进法》、《关于促进中高龄者等的雇用的法律》、《男女雇用机会均等法》、《关于促进雇用残疾人的法律》等30余项法律。[4]第二个层次是相关法律的实施细则。具体由日本内阁和各省（部）发布的相关问题的政令与施行规则所组成的实施细则构成。如《职业安定法施行令》和《职业安定法实施规则》。第三个层次是相关实施细则的行政指导操作指南。具体是由相关主管部门以告示的形式所发布的行政指导操作指南体系等。如人才派遣业与劳动承包区别的告示（《关于劳动者派遣事业和通过承包所进行的事业区分的基准》；《劳动者供给事业的认定基准》、《关于工会的必要条件及关于事业运营的必要资格》）等[5]。

    所以，我国在由农业社会向工业社会过渡，由工业社会向服务经济社会过渡的时期，建立起由法律、实施细则、行政指导操作指南组成的三个层次的有关人才就业公共服务供给的法律框架尤为重要，其一，可以使我国人才就业公共服务供给行为有基本原则可依，其二，可以使我国人才就业公共服务供给主体采取可操作的具体供给行为，其三，可以为一些处于萌生状态的人才就业公共服务供给新生事物指明发展方向。

作者：中国人事科学研究院

来源：《中国人才》2008年4月