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汪雯 熊通成:美国联邦公务员工资的可比机制研究与启示

发布日期 2017-03-31来源:

汪雯  熊通成

[摘要] 近年来, 如何在公务员职位与社会职位之间, 以及在不同地区的公务员之间建立科学合理的工资可比机制, 已经成为制约我国公务员工资制度公平性的瓶颈。在美国联邦公务员的工资管理实践中, 长期贯彻的基本原则就是对工资体系内外部可比性的兼顾。对此原则的坚持, 也确保了联邦政府在人才吸纳和维系方面的竞争力。通过对工资法案、官方政策文件, 以及相关研究的回顾, 本文提炼出了美国联邦公务员工资可比机制的设计思路、管理模式和操作技术, 其中, 工资区的划分、职位匹配和工资调查的技术、生活成本指数的测算对中国公务员工资体系的改革具有重要的借鉴价值。

 [关键词] 联邦公务员;工资体系;可比机制

公务员工资是公务员管理中的重要环节和公务员制度的基本保障。到目前为止, 我国公务员工资制度进行了四次改革, 六次调整, 但公务员工资制度仍存在许多不尽合理之处, 尤其表现在公务员工资制度的可比性问题上。一方面, 在公务员体系内部, 不同地区公务员之间的工资差距问题持续凸显。作为公务员工资收入的主体,地区附加津贴主要受地方财政实力影响, 导致了公务员内部对地区间工资公平性的持续质疑。另一方面, 就公务员工资的外部可比性而言, 《公务员法》 2006 年就提出“国家实行工资调查制度, 定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较, 并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。但时至今日, 如何确定企业相当人员, 如何确定工资调查区域等问题仍旧是制度设计过程中亟待破解的关键技术。”

自 1990 颁布《联邦公务员地区可比性工资法案》(Federal Employees Pay Comparability Act) 以来, 美国联邦政府长期致力于在体系设计中兼顾公务员工资的内部和外部可比性。在工资管理的实践中, 对此原则的坚持也确保了联邦政府在人才吸纳和维系方面的竞争力。 其设计理念、管理模式、操作技术对于我国科学、 公平、合理地制定公务员工资制度具有重要的借鉴意义。

一、美国联邦政府公务员工资的可比性原则

     在公务员工资制度的设计上, 美国联邦政府坚持着两个原则: 一是, 在同一工资区内, 公务员职位与外部的社会职位之间要具有工资可比性; 联邦政府致力于缩小或消除同一工资区内, 工作性质相同的政府职位和社会职位之间的工资差别, 坚持同工同酬, 使公务员工资在当地劳动力市场具备外部可比性和竞争力; 二是, 在不同工资区之间, 联邦公务员体系内部的工资要具有可比性。联邦政府强调, 不同工资区的公务员工资差异要能反映出不同地区的生活成本差异, 使那些在边远地区, 如阿拉斯加、夏威夷等地工作的联邦公务员与在经济发达地区工作的公务员具备同样的购买力。

为了实现公务员工资的内外部可比性, 美国联邦政府引入了两大机制:“地区可比性工资机制”和“生活成本津贴机制”。这两大机制主要适用于联邦公务员体系中的通用职位工资序列(General Schedule, 以下简称GS)。 GS 序列所涵盖主要的是白领类公务员职位, 截至 2004 年 9 月,71% 的美国联邦公务员隶属于 GS 序列。在两大机制的管理实践中, 工资区的划分、工资调查的开展、生活成本 (尤其是住房成本)指数的测算等方面对我国目前正在开展的公务员工资体系改革具有重要的借鉴价值。

二、地区可比性工资的设计机制

    作为美国公务员现行工资制度重要的法律依据,颁布于 1990 年的《联邦公务员地区可比性工资法案》明确了公务员工资标准的第一项指导原则: 即在同一地区坚持同工同酬原则, 联邦公务员必须与私营企业同等工作性质的雇员工资标准一致, 同一地区工资等级差别主要取决于职位性质和工作表现。

为了消除联邦雇员与非联邦雇员之间的工资差异, 确保联邦公务员职位在各工资区的市场竞争力, 美国联邦政府在 GS 序列公务员工资体系中引入了地区可比性工资(Locality-based Comparability Payment )。通过对地区可比性工资的测算和调节, 确保在每个工资区具有公务员工资的外部可比性。而在不同工资区之间, 地区可比性工资保留了工资的区域差异。因此, 划分工资区是建立地区可比性工资的核心, 在此基础上, 政府在各工资区开展职位匹配和工资调查, 并测算地区可比性工资率。

    (一) 工资区的划分

目前, 联邦政府对工资区的界定主要借用了联邦预算署的都市统计区划分标准(Metropolitan Statistical Areas, 简称 MSAs)。

MSAs通常由一个核心大都市, 和与其有高度经济关联性的周边县域群构成。确定 lush 的指标主要有两个:城市人口的规模和密度、区域之间的经济关联水平。而决定相邻县能否被纳入 MSAs 区域的指标有三个: 其一,是该县内联邦公务员的总量;该指标用来衡量该地区对于联邦政府的相对重要性。其二, 是该县与 MSA 之间的通勤水平;该指标用来衡量地区之间经济关联的水平。一般用就业互换比例 (Employment Interchange) 来替代测量, 即该县居民在 MSAs 区域工作的人数比例, 加上 MSAs 居民在该县工作的人数比例之和。当该县和相邻核心都市之间的经济往来达到一定比例时, 如果不把该县纳入该都市所代表的工资区, 将对该县联邦雇员的招募和维系工作产生负面影响。其三, 是人口规模和密度, 一般用每平方英里人口数来测量; 该指标用来衡量该地区城市化的水平, 同时也能反映地区的经济活动水平和工资水平。

(二) 职位匹配与工资调查

     在确定工资区的基础上, 联邦人事署和劳工统计局联合开展联邦和非联邦职位之间的匹配, 以及各区的工资调查。

为了获得非联邦职位的薪酬数据, 联邦人事署采用了联邦劳工统计局的全国薪酬调查数据。应用这些数据的前提, 是实现联邦职位与非联邦职位之间的匹配。通过科学的职位分析和评价, 联邦政府和劳工统计局分别都制定了相对完善的职位分类体系, 确保了匹配工作的有效开展。职位匹配在联邦政府针对 GS 序列的职位分类标准(Position Classification Standards)和劳工统计局针对非联邦职位的职业分类标准 (Standard Occupational Classification )之间开展。匹配主要基于职业和职位层级两个层面开展。匹配的依据是职位职责和任职资格。

根据美国劳工局的职业分类体系, 非联邦雇员工资调查的职位范围确定为 26 种职业内的115 类职位。 这115 类职位与 GS 序列的公务员职位定义和职级都进行了匹配, 它们被归并到 GS 体系下的 5 个职业大类 , 分别为: 专家类 (professional)、行政管理类 (administrative,A、技术类(technical,T)、事务类(clerical,C)、安全保卫类 (protective officer,O) (见表1)。

表 1 美联邦政府 GS 职位序列与非联邦职位体系的职位匹配表

 

 

注 :1. 表中“数字”对应各职业大类和职位层级交叉处的可匹自己的非联邦职位数量;

2. 表中“灰色区域”表示该职位或职级缺乏可匹自己的非联邦职位。

由于各工资区在行业特征、就业人数和其它因素的差异, 联邦统计局并不能实现对每个工资区全部 115 类职位的工资调查。平均而言, 每个工资区可以调查到的职位大约为 115 类职位的 59%。 对于那些联邦统计局未调查到的职位, 联邦人事署开发了一个多元回归模型, 根据已调查职位的工资对未调查职位的工资进行推算。该模型的基本假设: 导致工资差异的三大因素分别是地理区域、职业 (occupation) 和职位层级 (work level)。

(三) 地区可比性工资的测算方法

    地区可比性工资主要通过比较每个工资区联邦公务员的年平均基本工资和该区同类职位非联邦雇员的年平均基本工资而得。根据联邦法案的要求, 同一工资区内联邦公务员和非联邦雇员之间的工资差距要换算成单一的百分率进行比较。因此, 劳工统计局提供的非联邦雇员工资数据在实际换算中经过了从职位到职级, 再到工资区三个步骤的加权平均。采用的权重是在同一职位、同一职级, 以及同一工资区联邦 GS 体系公务员的数量。非联邦雇员的地区平均工资与地区公务员平均工资相比得出工资差异比率, 作为可比性工资调节比率。具体步骤如下:

1. 职位层面的加权平均

     比如, 表 1 中“专家类一职级 5” 中对应 4 个非联邦职位, 对它们的工资进行加权平均, 权重是与这 4个职位相匹配的联邦职位的全职从业人数, 得到“职级 5-专家类” 的加权平均工资。其它职业类别也如法操作。 最后, 职级 5 会产生出 5 个平均工资数据, 分别对应 5 个联邦职业大类: 专家类、行政管理类、技术类、事务类和安全保卫类。这 5 个平均工资代表了职级 5 中初始的 18 个非联邦职位的工资水平。

2. 职级层面的加权平均

     对职级 5 上的 5 个平均工资进行加权平均。权重为职级 5 上专家类、行政管理类、技术类、事务类和安全保卫类五大类职业对应的联邦全日制雇员的人数, 从而得到职级 5 的平均工资。

3. 工资区层面的加权平均

     对从 GS-1 到 GS-15 的 15 个职级上的平均工资进行加权平均, 权重为该工资区内 15 个职级上 GS 序列的公务员的年平均雇佣人数。最终, 得到代表该工资区非联邦雇员的单一平均工资。之后, 用这一工资率与该地区联邦 GS 序列公务员的平均工资进行比较, 得到两类人员的工资差距。

联邦法律规定, 只有当联邦与非联邦雇员的平均工资差距达到 5% 以上时, 才对该地区支付地区可比性工资。因此 ,5%为可以保留的工资差距。地区可比性工资上有封顶, 对于 GS 体系中的高级别雇员, 其基本工资和地区可比性工资之和不能超过行政首长工资序列中的第 IV 级。因此, 地区工资调节率和地区可比性工资的测算公式如下:

     地区可比性工资调节比率 =(1+ 联邦与非联邦雇员平均工资差别率 )/1.05-1( 式 1)

     地区可比性工资 = 基本工资×地区工资调节比率(%)( 式 2)

     (四) 地区可比性工资的管理体制

      从管理体制来看, 美国联邦公务员地区可比性工资体系从制定、实施到监督的各环节涉及多个部门, 主要包括: 总统薪酬小组、联邦薪酬委员会、联邦人事署、 联邦劳工统计局和联邦预算属。不同部门根据其核心职能进行分工协作, 并相互制衡。

其中,“总统薪酬小组”(President’s Pay Agent) 是工资政策的决策机构, 它由总统任命, 一般由劳工部长、以及联邦预算署和联邦人事署的署长联合组成。负责拟定工资区的划分方案、工资调查的区域范围、工资差距的测算方案和地区可比性工资的水平。总统薪酬小组每年会向总统报送年度的地区性工资报告。该报告包括:比较 GS 序列公务员工资与非联邦职位的工资差距, 指出存在工资差距的区域, 测算工资差距大小, 做出调整地区性工资比率的建议。最终, 由联邦政府形成的公务员工资调整方案要受到国会的批准和监督。

在地区可比性工资的决策过程中, 美联邦政府非常重视通过雇员参与薪酬决策, 提升薪酬制度的过程公平性。参与的渠道是通过总统任命的“联邦薪酬委员会”(Federal Salary Council), 该委员会的成员包括 3 名薪酬和劳动关系领域的专家, 和 6 名来自联邦公务员组织的代表。委员会负责向总统薪酬小组提交有关地区性工资项目的建议。建议涵盖工资区的建立和调整、用于确定地区性工资的薪酬调查的范围、工资比较过程、可比性工资的调整水平等领域。法律规定, 由联邦人事署为薪酬委员会提供必要的行政支持。薪酬委员会的建议会对总统薪酬小组的提案形成重要的影响。

在执行层面, 联邦人事署是各类公务员工资方案的具体实施和维护部门, 负责落实关于公务员地区调节性工资的各项政策规定。此外, 联邦劳工统计局、联邦预算管理署也在公务员地区性工资确定中承担着重要职能。例如, 对于工资区的界定, 主要依据的是联邦预算署确定的都市统计区划分标准。在职位匹配和工资调查环节, 匹配主要在联邦人事署开发的通用公务员职位分类标准和劳工统计局开发的非联邦职位的职业分类标准之间开展。

三、生活成本津贴的设计机制

    作为实现公务员工资内部公平的重要机制, 生活成本津贴 (Cost-of --living Allowance, 简称 COLA) 的政策目标是使美国境外美属领地的联邦雇员具备和在首府华盛顿工作的联邦雇员类似的购买力。生活成本津贴覆盖对象包括在阿拉斯加、夏威夷、波多黎各等边远地区工作的联邦白领雇员。该制度于 1948 年开始实施, 目前大约有 49,000 名联邦雇员领取生活成本津贴。

为了实现公务员工资的内部可比性, 联邦人事署通过比较首府华盛顿和各 COLA 地区生活成本的差异来确定生活成本津贴。在调查工作开展之前, 人事署会成立 COLA 委员会, 成员除人事署代表之外, 还包括地方公务员代表和专业调查机构的代表, 人事署在调查前会充分征求委员会对于调查方案和方法的建议。

(一) 生活成本调查项目

     为确定生活成本津贴标准, 人事署在每个 COLA 区域开展对超过 200 类消费品项目的价格调查, 包括商品、服务、住房、交通和其它杂项支出。人事署借鉴了劳工统计局消费者支出调查的目录。生活成本调查的消费品项目共分为 9 大核心消费群, 分别是: 食品、住房和公共服务、家具、服装、交通、医疗、康体娱乐、教育和交流、其它杂项。每一核心消费群又分为若干主要消费群。比如,9 大核心消费群中的“住房和公共服务”类之下有三大主要消费群, 分别为: 住房、能源支出、水和其它公共服务支出。

(二) 住房支出指数的测算

     在各国实践来看, 住房支出的测算是生活成本指数测量中的难点。如, 住房支出的项目构成、数据收集等,都存在争议或实践操作的困难。就住房支出项目的界定而言, 美国人事署采用了劳工统计局计算 CPI 时使用的租金等价方案 (Rental equivalence approach),即采用租金价格作为住房成本的等价指标, 以单纯体现房屋在提供庇护功能上的价值。住房支出指数的测算步骤见下:

首先, 在进行住房支出调查之前, 人事署首先根据卧室数量、户型和面积对房屋进行等级分类 (见表2)。 在调查中, 除了获取每个 COLA 地区不同等级房屋的租金信息, 还针对每一等级的房屋, 收集大约 80 种其它的房屋特征信息如卧室的数量、浴室的数量、 面积、是否有车库、空调、安保系统、康体设施、社区环境等。

表 2 美联邦人事署确定的住房等级分类体系

 

其次, 为了使租金在 COLA 地区和华盛顿特区之间更具可比性, 人事署采用了多元回归模型来消除房屋特征对租金信息的干扰。房租的多元回归模型的因变量是租金的自然对数, 自变量是一系列关于房屋和所在社区的特征包括: 房龄、房龄的平方、分户型的使用面积、洗手间的数量、卧式的数量、社区居民中学龄儿童的比例、社区居民中本科及以上学位持有者比例、房屋户型、所在地区等。

模型的关键自变量是“地区变量”。以华盛顿特区为参照组,“地区变量” 的参数估计的是在控制房屋和所在社区特征等多种因素的条件下, 相对于华盛顿地区,COLA 区域的租金差异率。

(三) 生活成本指数的测算

     首先, 测算每种商品的价格指数, 即 COLA 地区平均价格相对于华盛顿地区的平均价格的比率;计算公式如下:

某商品的价格指数 =(COLA 地区平均价格/华盛顿地区的平均价格 )*100(式3)

然后, 从居民消费品体系的最低层开始, 在每一层次, 以华盛顿特区中等收入者的消费比重(见图1)为权重,用每一项消费品的价格指数乘以其消费比重, 进行加总, 得到该层次的价格指数。重复该做法, 逐步计算出更高消费层次的价格指数。


 


图 1 华盛顿特区中等收入者的消费结构

最后, 人事署在总价格指数的基础上增加了一个非价格因素调节值, 用以反映在生活成本调查中没有体现的生活成本差异, 最终得到 COLA 地区的总生活成本指数, 用来测算生活成本津贴, 计算公式如下:

    生活成本津贴 = 该联邦雇员可支配性工资收入× (地区总生活成本指数-1)  (式4)

    四、公务员工资可比机制的国际比较

    从国际范围来看, 在公务员工资管理实践中体现对工资差异的关注和制衡已经逐渐被各国认可并付诸实践。在此领域, 美国联邦政府的做法与大多数发达国家具有类似之处, 同时, 也在职位评价和匹配、工资区的划分等领域表现出其独特之处。

从共性来看, 首先, 在公务员可比机制的设计原则上, 与美国联邦政府类似, 大多数发达国家强调外部和内部公平性的兼顾。比如, 日本按照“五同”标准, 即“同地区、同工种、同学历、同工龄、同职务”, 进行公务员与民间企业的人员匹配, 并据此比较公务员与民间单位职员的平均工资, 以此建立公务员工资的外部竞争性。又如, 德国公务员享受的地区补贴是其工资的重要组成部分。设计地区补贴的基本出发点是避免相同职位的公务员由于生活在不同消费水平地区而造成生活水平的过大差距, 从而实现公务员工资的内部公平。

其次, 为了实现公务员工资的可比性, 发达国家一般都建立了科学详细的国家职位分类体系, 并在基础上进行政府职位与社会职位之间的匹配, 然后开展工资调查, 收集标杆职位的市场数据。比如, 日本人事院每年对民间企业各类人员的工资水平进行调查, 根据比较结果拟定公务员工资的调整方案。与美国类似, 发达国家也多建立了相对完善居民消费调查体系, 这为不同地区生活成本的比较奠定了充分的数据基础。 比如, 英国财政部每年两次对公务员生活成本津贴的比率进行修正, 修正的主要依据之一是英国每年进行的家庭支出调查 (Family Expenditure Survey)的结果, 该调查共涉及12 类主要消费品群。

从独特性来看, 作为率先将职位评价技术引入公务员工资管理的开创者, 美国联邦政府在公务员职位的评价、分类和匹配领域取得了长足的发展和相对更为成熟的经验。美国联邦政府的“职位评价技术”从职位的知识技能要求、职位责任、工作复杂程度、影响大小、工作环境等要素出发, 通过对特定职位的不同要素进行评价,最终以分值高低来衡量职位的价值。 其优势在于, 通过分别对政府和企业职位的内在价值进行客观的评价, 使职位匹配不局限于职位的名称、外在层级, 更具有说服力。同时, 职位价值以分数的形式展现, 提高了职位匹配的准确性; 最后,“职位评价技术” 所需的样本量较少, 调查成本较低。虽然在实践中“职位评价技术” 也存在劣势, 如技术含量相对较高, 不易被理解; 受到一国职位分析基础的制约等, 但总体来看, 美国联邦政府“基于职位的评价和匹配技术” 代表了当前工资管理领域的国际主流趋势。

与美国的“职位评价技术”侧重点不同, 日本的“五同匹配技术”是通过“同地区、同工种、同学历、同工龄、 同职务”五个条件实现公务员和企业人员的职位匹配, 其本质上是人的匹配, 而不是职位的匹配。“五同技术”优势在于, 操作相对简单, 易于被理解和认同。 但其劣势在于, 以资历 (如学历、工龄) 来决定人员的工资可比性, 本质上没有公平地体现出职位的实际价值贡献; 同时,“同职务”人员的确定主观性强, 所需要的样本量巨大, 调查成本高昂。

    五、美国联邦政府公务员工资可比机制对中国的启示

    (一) 划分工资区, 控制公务员工资合理的区域差异工资区的划分, 充分体现了不同区域经济发展水平和居民生活水平的差异, 同时, 有力确保了公务员工资在当地劳动力市场具备外部竞争力, 这一原则在美国联邦公务员工资实践中体现得尤为突出。 对工资区的界定, 美国联邦政府首先以人口的规模和密度为标准, 确定核心大都市, 再以核心大都市为中心, 辐射出与其具有高度经济关联性的周边县域群, 最终形成彼此独立的工资区。在同一工资区内, 开展联邦职位和非联邦职位的匹配和工资调查, 实现工资的外部可比性。

    我国地区之间的发展水平差异远大于美国, 更有必要进行工资区的划分。人力资源和社会保障部可以联合国家统计局等部门, 划分工资调查区, 建立基于工资区的工资调查制度。工资区的划分应该兼顾行政区划、经济发展水平、公务员人才流动范围以及生活成本等诸多因素。通过工资区的划分, 使同一工资区内工作性质相同的政府职位和社会职位获得公平报酬。在不同工资区之间, 可以保留合理范围的公务员工资差距, 以体现区域经济发展水平差异。同时, 对于边远艰苦地区和特殊岗位, 应当适当增加由中央财政负担的津补贴类别, 确保这些地区的公务员工资与经济发达地区的公务员具备相近的购买力。

(二) 选取基准职位, 实现公务员职位的外部可比性

在同一工资区内, 为了找到和联邦职位相类似的社会职位, 美国政府采用了建立在科学的职位分析基础上的职位匹配技术。由于联邦人事署和劳工统计局分别针对政府部门和私营部门制定了相对完善的职位分类体系, 确保了匹配工作的有效开展。

如何确定企业相当人员, 是实现我国公务员工资外部可比性的前提, 也是制度设计中的难点。由于中国政府和企业普遍缺乏完善的职位分析和职位分类基础, 大规模采用经典的职位分析和评价方法在两类体系间建立职位匹配关系并不可行。短期内, 可通过区域试点, 选取适当的公务员和企业基准职位进行小范围内科学的职位分析和职位匹配, 探索出基本的职位匹配关系后, 再逐步扩大到更大的职位范围。公务员基准职位的选取主要考虑其基础性和通用性, 如行政事务类中常见的办公室主任、人事科科长等;企业职位的选取, 除了在行业和规模方面有分布要求之外, 还需要确保被选取企业具有相对合理的职位体系和工资管理制度。

(三) 完善住房成本数据, 健全公务员生活成本的测算体系

住房成本是居民消费结构中的最重要的组成部分之一, 美联邦政府的生活成本津贴较为细致地考虑了公务员住房消费的支出。目前, 我国 CPI 指标体系中仍缺乏对住房成本的详细调查和计算。在我国住房商品化, 以及住房消费支出地区间差异显著的背景下, 迫切需要将住房成本纳入公务员地区津贴的测算体系, 以保证不同地区的公务员不会因为房价差距而造成工资的购买力不均。

借鉴美国的做法, 可以采用租金价格作为住房成本的指标, 综合国家统计局、住建部、各地房地产中介行业协会等拥有的数据基础进行采集测算。为了使不同区域之间的生活成本具有可比性, 在生活成本指数的计算过程中, 可以考虑先选择出基准地区, 测算每类商品的目标地区和基准地区的价格指数, 再以中等收入群体对不同消费品的支出比例为权重, 逐步加权平均确定目标地区的生活成本指数。

(四) 建立多方制衡的管理体制, 提升公务员工资

    体系的过程公平性美国公务员工资管理体制中十分强调多方参与, 整合利用不同行政部门在公务员职位匹配、工资区划分、工资调查等方面的职能优势, 同时, 强调利益主体之间的相互制衡。在制定地区可比性工资和生活成本津贴的过程中, 美国联邦政府成立了由总统任命, 直接向总统负责的专门工作小组——“总统薪酬小组”, 小组成员分别来自联邦人事署、劳工部和预算属, 以此形成多部门合作的优势。同时, 为了提高过程公平性, 法律还授权总统组建“联邦薪酬委员会”, 其成员主要为公务员组织的代表, 以及薪酬和劳动关系领域的专家。 在总统薪酬小组确定最终的地区性工资方案之前, 充分听取薪酬委员会的意见, 并及时修订调查方案。最终形成的地区工资方案要受到国会的批准和监督。

未来我国也可以探索建立多方参与、彼此制衡的公务员工资管理机制, 比如, 组建跨部门的国务院公务员工资改革领导小组, 在建立公务员工资内部和外部可比机制的过程中, 充分发挥人力资源和社会保障部、财政部、统计局、国家发改委等相关部门的职能优势, 促成多部门之间更加有效的合作和制衡机制, 最终形成的工资调整方案必须经人民代表大会的审议和评估, 从而, 提升我国公务员工资体系的过程公平性。

作者 : 汪雯, 北京林业大学经济管理学院副教授, 博士

熊通成, 中国人事科学研究院工资福利研究室副主任, 博士

来源:《中国行政管理》2015 年第 5 期总第 359 期