杨梅:我国公务员调任制度的地方探索与启示

发布日期 2020-01-19来源:中国人事科学2018年第8期

【摘要】:调任制度对于机关拓宽选人渠道,优化公务员队伍结构,保持公务员队伍的生机与活力发挥了重要作用。但是,调任制度设计是否公平规范,直接影响调任制度在实践中的作用。本文通过文本分析发现:调任制度在制度设计上存在资格条件宽泛、调任程序不明确、部分规定不符合实际的问题。通过对一些地方在细化调任资格条件和规范调任程序方面探索的分析,提出在细化调任条件、规范调任程序、严格调任纪律方面规范方面进一步完善调任制度的对策建议。

【关键词】:公务员  调任制度  调任资格  调任程序

 

调任作为公务员交流制度的重要形式之一,直接涉及公务员的“入口”问题。在公务员“凡进必考”的情况下,调任制度对于拓宽机关选人用人渠道,优化公务员队伍结构,保持公务员队伍的升级和活力具有积极作用。但是,由于我国公务员调任制度设计存在的一些问题,制约了调任制度在实践中有效发挥作用。

一、公务员调任制度的基本内容及存在的问题

(一)公务员调任制度的基本内容

公务员调任制度是我国公务员制度中相对成熟的制度。《国家公务员法》第六十三条规定,国家公务员实行交流制度。公务员交流可以在公务员内部进行交流,也与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员进行交流。公务员交流包括调任、转任和挂职锻炼。第六十四条规定,国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员可以调入机关担任领导职务或者副调研员以上及其他相当职务层次的非领导职务。调任人选应当具备本法第十一条规定的条件和拟任职位所要求的资格条件,并不得有本法第二十四条规定的情形。调任机关应当根据上述规定,对调任人选进行严格考察,并按照管理权限审批,必要时可以对调任人选进行考试。

《公务员法》配套制度《公务员调任规定(试行)》出台,进一步规定细化了公务员调任原则、资格条件和调任程序。

一是确定编制限额、职数限额和职位空缺原则。《公务员调任制度规定(试行)》明确,调任必须在规定的编制限额和职数内进行,并有相应的职位空缺。

二是规定调任的资格条件。调任人选的资格条件包括积极条件和消极条件。积极条件是指调任人选应当具备公务员法第十一条规定的条件以外,还应当具备下列资格条件:具有良好的政治、业务素质,工作能力强、勤奋敬业、实绩突出;具有与拟调任职位要求相当的工作经历和任职资历;具备公务员法及其配套法规规定的晋升至拟任职务累计所需的最低工作年限;专业技术人员调入机关任职的,应当担任副高级专业技术职务2年以上,或者已担任正高级专业技术职务;调入中央机关、省级机关任职的,应当具有大学本科以上文化程度;调入市(地)级以下机关任职的,应当具有大学专科以上文化程度;调任厅局级职务的,原则上不超过55周岁;调任县(市)领导班子成员职务的,原则上不超过50周岁,调任其他处级职务的,原则上不超过45周岁;调任科级领导职务的,原则上不超过40周岁等。消极条件是指不得调任的情形。

三是规范了调任程序。调任制度在设计调任程序时规定了8个环节,分别是根据工作需要确定调任职位及调任条件;提出调任人选;征求被调出单位意见;组织考察;集体讨论决定;调任公示;报批或者备案;办理调动、任职和公务员登记手续。

(二)调任制度本身存在的问题

调任制度在解决公务员队伍普遍存在的人员来源单一、经历单一等问题方面发挥了积极作用。但是,由于公务员调任制度设计存在一些问题,限制了其作用的发挥。

1.调任人选资格条件较为宽泛

《公务员调任规定(试行)》规定,调任人选应当具备公务员法第十一条规定的条件,还应当具备一系列的资格条件。但是,由于资格条件规定较为宽泛,为公平选拔拟调任人选带来困难。

以《公务员调任规定(暂行)》“具有与拟调任职位要求相当的工作经历和任职资历”为例,如何把握从国有企业拟调任职位“相当”的工作经历?我国干部人事管理制度实行分类管理后,国有企业、事业单位和机关实行不同的人事管理制度。对于国有企业和事业单位而言,哪些层次的人员与拟调任公务员的层次“相当”没有明确规定。现实中,国有企业划分为中央所属国有企业、省属国有企业、市属国有企业和县(区)属国有企业,不同隶属关系的国有企业领导班子的任职条件、考核标准、业绩能力均存在客观差异,如何拟定调任人选成为考量调任制度的公平性。

2.调任程序不明确

现行《公务员调任规定(试行)》在调任程序方面存在很多不明确之处。由于调任制度属于组织行为,而非个人行为。那么,组织是在什么情况下发起调任程序,是由哪个部门发起?是急需紧缺公务员的机关、还是公务员的综合管理部门?调任应该履行哪些程序?在拟调任人员的资格条件门槛较低、符合调任资格条件的人选很多的情况下,如何产生拟调任人选?如何保证拟调任人选体现公平择优的原则?必要时可以进行考试,哪些情况为必要进行考试的情况?最终报批的部门是谁等等,均没有明确规定。此外,《公务员调任规定(试行)》对公示范围、公示内容、公示期限等也没有明确规定,无法发挥社会监督的作用。

3.部分规定不符合实际

我国地域辽阔,不同地区、不同行政层级的经济发展水平、人才供给情况存在差异,导致机关在确定拟调任人选的资格条件不符合客观实际。

一是不同经济发展程度地区和行政层级对资格条件的要求存在差异。在经济发达地区对拟调任人选的资格条件会明显高于经济欠发达地区,省、市、区的机关调任人选的资格条件也会明显高于县级机关。

二是不同层级对学历要求条件设置不符合实际。在高等教育普及率较高的今天,《公务员调任规定(暂行)》对于学历条件设定明显偏低(如调入中央机关、省级机关任职的,应当具有大学本科以上文化程度;调入市(地)级以下机关任职的,应当具有大学专科以上文化程度)。

三是不同层级、不同情况下对年龄、性别等规定缺乏差异性。拟调任人选的年龄条件、性别在不同层级、不同单位间流动缺乏灵活性,尤其对于基层和从机关向企事业单位流动后重新回流机关的人而言过于严格。

由于调任资格条件规定较为宽泛、程序不明确,导致调任制度在运行中存在一系列问题。如拟调任人选存在多人符合条件的情况下,公平选拔拟调任人选问题成为实践中的难题。有的地区调任制度成为个别“关系户”解决身份问题的途径,将亲属从企业或者差额拨款事业单位调任到机关,由此滋生腐败问题。部分地区为了避免因调任制度而产生的用人腐败问题,甚至关闭了调任制度作为公务员“入口” 的途径。

二、调任制度的地方探索

由于《公务员调任规定(试行)》设计本身存在的问题,一些地方政府根据本地的实际情况出台了公务员调任实施办法。尤其是2014年《领导干部选拔任用工作条例》出台后,部分地区结合新的文件精神,进一步细化了调任资格条件、规范了调任程序,对调任制度进行有益探索。

(一)调任制度地方探索的概况

从区域特点来看,出台《公务员调任实施办法》的区域覆盖了我国东部地区、中部地区、西部地区和东北地区;从行政层级来看,出台调任制度的政府主要为省(自治区)和地市两级政府;从政策出台时间上看,基本介于2008年至2016年,其中广西、宁夏、吴忠、合肥四个地区的调任办法是在《领导干部选拔任用工作条例》出台后制定的。具体情况见表1。

1 部分地区出台公务员调任实施办法时间情况一览表

时间

制度名称

省级

2016

《云南省公务员调任办法(试行)》

2015

《广西自治区公务员调任实施办法》

2015

《宁夏回族自治区公务员调任实施办法(试行)》

2012

《湖南省公务员调任实施办法》

2011

《江苏省公务员调任实施办法(试行)》

2010

《吉林省公务员调任实施办法(试行) 》

2009

《安徽省公务员调任实施办法(试行)》

2008

《浙江省公务员调任办法(试行)》

2008

《重庆市公务员暂行调任办法》

地市级

2015

《吴忠市公务员调任实施办法(试行)》

2015

《桂林市关于进一步规范公务员调任制度的通知》

2015

《合肥市进一步规范公务员调任工作的意见》

2014

《驻马店市公务员调任实施办法(试行)》

2013

《遵义市科级领导职务公务员调任实施办法(试行)》

2013

《镇江市科级公务员调任实施办法(试行)》

2011

《益阳市科级公务员调任实施办法》

2011

《贵阳市科级领导职务公务员调任实施办法(试行)》

2010

《西安市公务员局关于进一步做好转任调任工作的通知》

(二)调任制度地方探索的主要内容

各地在探索调任制度内容方面侧重点存在差异。有的地方侧重于规范调任的资格条件,有的地方侧重于规范调任程序,也有的地方二者兼而有之。总体来说,在调任人选的资格条件方面,对年龄、学历、调任人选的经历、职务等进行了细化。在调任程序方面,在调任发起主体、人选产生方式、审批权限及强化监督方面进行了有益探索。

1.细化调任人选的资格条件

细化调任人选的资格条件主要包括年龄、从企业调任到资格条件、从事业单位调任到资格条件三个方面。

一是放宽调任年龄。各地根据拟调任机关的行政层级,普遍放宽基层拟调任人选的年龄,个别地区根据调任人选经历情况、性别情况进行了差异化规定。广西、湖南将县乡级调任人选的年龄从40岁放宽到45岁;浙江省根据行政层级、担任职务情况对不同性别对调任年龄进行了差异化的规定;湖南省对从机关交流到下属事业单位任职、因工作需要调回原机关的,将年龄可放宽到50周岁。

二是严格企业调任人选的资格条件。一些地区对从企业拟调任人选根据企业隶属关系、任职职务和任职时间进行了细化规定,普遍要求拟调任人选为企业中层以上领导或领导班子成员。如江苏省规定,从企业调入机关担任处级职务人员,应当担任省属企业、副省级城市市属企业中层以上领导职务或者为市属企业领导班子成员;调入机关担任科级领导职务人员,应当担任市属企业中层以上领导职务或者为县(市、区)属企业领导班子成员。镇江和贵阳除了要求拟调任人选应当担任市属企业中层以上领导职务或者担任区(市、县)属企业领导班子成员以外,还规定了任职时间。

三是差异化规定事业单位拟调任人选的资格条件。广西、遵义坚持基层导向,放宽了基层事业单位拟调任人选的资格条件。安徽、湖南、江苏提高了拟调任的专业技术人员的资格条件。如湖南要求调任的专业技术人员应当是机关紧缺的、急需的人员;对于管理人员则要求必须担任相应的领导职务。江苏省将拟调任人选担任副高级专业技术职务年限从2年提高到3 年以上。吉林省则严格专业技术人员调任后到职务为非领导职务。

此外,浙江、宁夏将拟调任人选近年的考核结果必须为称职以上作为条件。江苏、镇江、驻马店、贵阳、遵义提高了拟调任人选的学历要求为大学本科以上。具体情况见表2。

 

2  各地规范调任年龄一览表

地区

年龄

广西

坚持基层导向,降低县乡年龄条件:县乡基层科级领导职务的年龄条件,由原则上不超过40周岁放宽至不超过45周岁。

云南

坚持基层导向,降低县乡年龄条件。根据中央和省委加强乡镇干部队伍建设的精神,将调任县乡机关科级领导职务的年龄放宽至45岁。

湖南

放宽县乡及特殊情况下年龄条件:调任县处级职务的,原则上不超过45周岁,其中调任县市区领导班子成员的,或从机关交流到下属事业单位任职、因工作需要调回原机关的,年龄可放宽到50周岁。

吉林

放宽调任年龄:调任厅局级职务的,原则上不超过57周岁;调任县(市、区)领导班子成员职务的,原则上不超过55周岁;调任其他处级职务的,原则上不超过50周岁;调任科级领导职务的,原则上不超过45周岁。

浙江

放宽调任年龄:调任县处级正职领导或非领导职务,男性53周岁、女性48周岁以下;调任县处级副职领导或非领导职务,男性50周岁、女性45周岁以下;调任乡科级正职领导职务,45周岁以下;调任乡科级副职领导职务,43周岁以下。

(资料来源:根据各地调任实施办法整理)

     

3  各地规范调任人选工作经历和任职经历一览表

地区

调任人选工作经历与任职经历

广西

坚持基层导向,降低专业技术人员调任资格:调入市级以上机关担任处级职务的,应当聘任副高级专业技术职务2年以上,或具有正高级专业技术资格;调入市级机关担任科级领导职务的,拟调任人员应当聘任副高级专业技术职务1年以上,或具有正高级专业技术资格;调入县(市、区)级以下机关担任科级领导职务的,拟调任人员应当聘任中级专业技术职务3年以上,或具有副高级以上专业技术资格。

湖南

细化企业调任人员资格:国有企业领导人员调入机关担任县处级职务的,应当是省管企业中层副职以上领导人员或者市州管企业领导班子成员;调入机关担任乡科级领导职务的,应当是市州管企业中层副职以上领导人员或者县市区管企业领导班子成员。

细化事业单位调任人员资格:事业单位和人民团体、群众团体管理人员调入机关担任县处级职务的,应当是在事业单位和人民团体、群众团体中担任相当于副处级以上领导职务的人员;调入机关担任乡科级领导职务的,应当是在事业单位和人民团体、群众团体中担任相当于副科级以上领导职务的人员。

强调专业技术人员必须急需、紧缺:专业技术人员调入机关任职的,应当是机关紧缺的、急需的人员。

江苏

细化企业人员调任资格:对从企业调入机关担任处级职务人员,应当担任省属企业、副省级城市市属企业中层以上领导职务或者为市属企业领导班子成员。调入机关担任科级领导职务人员,应当担任市属企业中层以上领导职务或者为县(市、区)属企业领导班子成员

提高专业技术人员调任条件:确因工作需要,调任人选为专业技术人员的,专业技术人员调入省级机关、副省级城市市级机关任职的,应当担任副高级专业技术职务3 年以上,或者已经担任正高级专业技术职务。

吉林

严格专业技术人员调任后职务:调入机关后,原则上原聘任副高级专业技术职务的,在省级机关可任副调研员,在市州级机关可任副主任科员;原聘任正高级专业技术职务的,在省级机关可任调研员,在市州级机关可任主任科员;特别优秀的,可任相应的领导职务,但拟调入部门考察时及批准机关审批时均应从严掌握。

安徽

提高专业技术人员职务资格条件:调入机关任职的,应当担任副高级专业技术职务2年以上且任科级以上领导职务,或者已担任正高级专业技术职务。

浙江

强调调任人员领导职务:调任对象在国有企业、事业单位中从事公务并担任相应领导职务的人员。

驻马店

细化国有企业领导人员调任资格:乡科级以上领导职务的,应当担任市管企业领导班子或者县(区)管企业领导班子正职3年以上(含试用期)。

遵义

规范事业单位管理人员调任资格:调任机关正科级领导职务,须在八级管理岗位上工作满2年以上;调任机关副科级领导职务,须在九级管理岗位上工作满3年以上。其中,调任市、县机关科级领导职务,原则上只能平级调任,不得在调任过程中晋升职务或级别。

降低专业技术人员调任科级领导岗位资格:调任机关科级领导职务,须担任中级专业技术职务2年以上,或者已担任副高级专业技术职务。

镇江

严格企业调任人员资格:从企业调任的人选,应当担任市属企业中层以上领导职务或者担任辖市区属企业领导班子成员2年以上。

贵阳

严格企业调任人员资格:企业人员调入机关任职的,应当担任市属企业中层以上领导职务或者担任区(市、县)属企业领导班子成员5年以上。

(资料来源:根据各地调任实施办法整理)

 

 2.规范调任程序

不同地区根据本地实际情况对调任程序的不同环节进行了有益的探索。

一是规范调任发起主体。合肥市规定公务员调任实行预审制,调任决定作出前,必须将调任的意图和调任人选有关情况书面报市委组织部或市公务员局预审。

二是确定调任人选普遍引入竞争择优机制。如云南省规定,调任人选产生方式由原来主要通过组织推荐方式产生,明确为原则上通过公开选调方式产生。广西规定拟调任人选的产生方式除了通过组织推荐方式外,必要时,可以通过公开选拔、竞争上岗、考试遴选等其他方式择优选拔。贵阳市规定,区(市、县)和乡(镇、街道)机关调任人选原则上通过竞争上岗、公开选拔等方式产生,并在区(市、县)党委领导下组织实施。市级机关调任人选原则上通过竞争上岗产生,竞争上岗选拔市级机关内设机构领导成员,可根据需要和规定,允许所属事业单位符合条件的人参加。市级机关原则上不从本系统外调任科级领导职务公务员。遵义市规定,县(市、区)和乡(镇、街道)机关调任人选,原则上通过竞争性选拔方式产生。

三是细化审批权限。各地根据实际情况明确审批主体。安徽规定,省级机关调任处级公务员,由调入机关报省委组织部审批。市级机关调任公务员,由调入机关报市级公务员主管部门审批。县(市、区)级机关调任公务员,由县(市、区)委组织部报市委组织部审批。实行省以下垂直管理的系统,在办理人员调任审批时,省、市级机关调任处级公务员,由省本级机关报省委组织部审批;市、县(市、区)级机关调任科级领导职务公务员的,应先逐级上报省本级机关,再由省本级机关报省人事厅审批。广西则采用简化流程的方式,按照干部管理权限确定拟调任人员后,调入机关按照规定的权限办理审批。调入自治区级机关的,由调入机关报自治区公务员主管部门审批;调入市级机关的,由调入机关报市级公务员主管部门审批;调入县(市、区)级以下机关的,由县(市、区)党委组织部审核后,报市级公务员主管部门审批。云南对省、州、县乡机关的调任审批权限做了细化,便于基层把握执行。

四是严格调任程序监督。合肥市探索全程记实制,“从动议、民主推荐、考察、讨论决定到任职等,每道程序、每个事项都要如实记录、实况反映,并形成文书档案。”另外,还探索推行公务员调任公示制,广泛接受组织监督和社会监督,公示范围包括调出单位和调入单位,公示内容包括拟调任人员的姓名、性别、出生年月、籍贯、学历学位等。

四、调任制度地方探索的启示

党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。调任制度作为我国公务员制度的重要组成部分,是国家治理体系的内容。公务员作为国家治理的重要主体之一,优化公务员队伍,把好公务员入口关是推进国家治理能力现代化的应有之义。

党的十八届四中全会《全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,全面推进依法治国,总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。完善公务员调任制度,提高公务员调任制度的规范性,也是全面推进依法治国的重要内容。

(一)完善公务员调任制度的基本原则

根据十八届三中、四中全会的精神,结合我国地方对公务员调任制度的探索实践,完善我国公务员调任制度必须坚持如下原则。

1、系统性原则。调任制度是我国公务员制度的重要组成部分,完善调任制度必须将其放置于整个公务员制度及我国干部人事制度改革的宏观背景下。在干部人事制度分类改革整体推进的情况下,要将公务员制度、事业单位人事管理制度以及国有企业人事制度同时纳入思考范围,系统地考虑。

2、民主公开、竞争择优原则。公务员调任制度作为公务员“入口”问题,涉及到调任人选的公平问题。因此,必须要在调任程序上坚持民主公开、竞争择优原则。综合采用公开选调、竞争性考试和业绩打分等方式,让优秀人才脱颖而出,通过调任制度实现优化公务员队伍结构的目标。

3、向基层倾斜原则。加强基层干部队伍建设,优化基层公务员队伍结构,是全面建成小康社会的组织保证。《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》明确提出,要扩大乡镇领导干部选拔视野,注重从企事业单位领导人员中择优调任乡镇领导干部。由于基层存在工作条件艰苦,存在引人难和留人难的问题。因此,在确定公务员调任资格条件时,要坚持向基层倾斜原则,适当放宽调任人选的资格条件。

4、一切从实际出发原则。由于我国各地各行政层级的经济发展水平、人力资源供给情况差异较大。设计调任制度应坚持一切从实际出发,赋予地方一定的自主权,让地方根据当地经济发展情况、人才供给状况和公务员队伍结构优化的需求,对调任资格、调任程序进行或宽或严的规定。

(二)具体对策建议

1.适当扩大调任范围

调任制度作为机关吸收优秀人才的重要入口,应贯彻“择天下英才而用之”的理念。目前,调任制度的人选范围仅限于国有企业、事业单位、人民团体和群众团体中从事公务人员。在“全民创业、万众创新”背景下,我国非公经济在国家经济社会中将发挥越来越大的作用。尤其随着数字经济、智能经济、电子商务等新经济形态等兴起,机关迫切需要懂得新经济形态的非公组织的工作人员。因此,要适当扩大调任的机构范围和人员范围,为非公组织优秀人才通过调任渠道进入机关开辟途径,为优化公务员队伍提供新鲜血液。

2.细化调任资格条件

各地细化公务员调任资格条件方面的探索对于完善公务员调任制度具有重要的参考价值。例如放宽基层拟调任人员的年龄,放宽从机关流动到国有企事业单位再回流机关的拟调任人员年龄;细化不同层级所属的国有企业和事业单位拟调任人员的职务标准和资格条件;严格企业调任人选的资格条件和任职时间;普遍提高拟调任人员的学历标准,增加拟调任人员的考核情况;对专业技术人员调任要求增加“机关急需、紧缺”等内容,提高了拟调任人选的针对性;将调任人选的历年年度考核等次均为称职(合格)及以上作为必要条件。此外,如果将非公组织优秀人才纳入调任人选,可以在非公企业的规模、税收、领导的任职职务层次和时间等进行规定。

3.进一步规范调任程序

公务员调任制度作为党政领导干部选拔的一种方式,必须严格调任程序的规范性。尤其是随着《党政领导干部选拔任用工作条例》的颁布实施后,应增设调任前审批环节,扩大人选产生方式,引入竞争上岗、公开选拔和个人推荐等多种方式,以体现公平性和竞争择优的原则。在确定调任方式时,综合考虑调任候选人的笔试成绩、面试成绩、工作实绩和所获表彰奖励状况,进行量化打分,提高选拔的公平性、规范性。此外,应该引入公开监督原则,扩大公示的范围、统一公示的时间、细化公示的内容,等等。

参考文献:

1. 林弋.公务员法立法研究【M】,北京:中国人事出版社、党建读物出版社,2006.

2. 《中华人民共和国公务员法》

3. 《公务员调任规定(暂行)》

4. 《领导干部选拔任用工作条例》

5. 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》

6. 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》

7. 《云南省公务员调任办法(试行)》

8. 《广西自治区公务员调任实施办法》

9. 《湖南省公务员调任实施办法》

10. 《江苏省公务员调任实施办法(试行)》

11. 《遵义市科级领导职务公务员调任实施办法(试行)》

12. 《桂林市关于进一步规范公务员调任制度的通知》