郝玉明:行政执法类公务员职级制度设计——基于交通运输行政执法队伍构成状况的分析

发布日期 2019-05-13来源:

新修订的《公务员法》将于2019年6月1日实施,其中重要的修订就是将公务员非领导职务转为职级,实行职务与职级并行;2019年3月中央办公厅印发《公务员职务与职级并行规定》(以下简称为《规定》),对职务与职级作出明确规定,并将随着修订的公务员法同步实施。随着《行政执法类公务员分类管理规定(试行)》和《专业技术类公务员分类管理规定(试行)》的颁布实施,区分三个类别进行分类管理终结了按照综合管理类单一类别管理的传统,实行职务与职级并行需要解决与分类管理制度协同和衔接问题。《规定》的颁布实施,将行政执法类和专业技术类公务员职务与职级并行提到议事日程,迫切需要加强对这两大类公务员队伍状况及其职级制度设计展开研究。因此,本文对现行《规定》进行解析,并结合交通运输行政执法队伍对行政执法类公务员职级制度设计展开分析,以期对完善三类公务员职级并行制度提供参考。

一、现行职务与职级并行制度的主要特点

公务员职务与职级并行将覆盖到综合管理类、专业技术类和行政执法类三类公务员群体,但是来自于综合管理类“非领导职务”的职级序列,从职级序列设置、任免升降管理到职级职数核定,仍然和“非领导职务”具有天然联系和管理上的继承性,这就使得《规定》具有鲜明的综合管理类特色。

对综合管理类公务员职级制度设计充分,而对行政执法类和专业技术类公务员职级并行制度缺乏具体设计,是现行制度的一个鲜明特点。虽然在《规定》中规定了职务与职级并行适用于三类公务员,并对职级的设置、管理等基本原则、管理权限作出规定,看似适用于三类公务员,但对于综合管理类公务员的“职级”规定更为清晰明确,而对行政执法类和专业技术类的“职级”序列、职数比例等均未明确,仅仅是预留了制度“接口”,也就预示了下一步仍需进一步作出相应的制度规定。《规定》第七条提出了“综合管理类以外其他职位类别公务员职级序列另行规定”,即行政执法类公务员的职级序列仍未予以明确,考虑行政执法类公务员分类管理规定中设置了“督办、一级高级主办、二级高级主办、三级高级主办、四级高级主办、一级主办、二级主办、三级主办、四级主办、一级行政执法员、二级行政执法员”11个职务层次,行政执法类公务员职级与这11个职务层次是否同一、如何对应等问题,也还需要研究解决。

充分体现了分级管理而缺乏对分类管理的体现,是现行的制度规定的另一个显著特点。《规定》第五条规定了职务与职级并行制度实施实行分级负责,第十条规定了综合管理类职级序列在不同层级机关设置的最高职级上限,第十一条规定了职级职数比例按照行政编制数的一定比例核定,并对综合管理类不同层级机关的各个职级比例作出限定,这些都充分体现了区分机关层级进行分级管理的特性,但是对行政执法类和专业技术类公务员队伍的特性则缺乏体现,尤其是行政执法类公务员在不同部门之间队伍构成和层级分布上都存在较大差异,单一按照行政机关层级核定职级职数比例,很难充分体现行政执法类公务员的特殊性,也会带来与综合管理类公务员职级晋升机会横向类别之间比较的不均衡、出现“苦乐不均”现象。

综上所述,现行的《规定》为行政执法类公务员职务与职级并行预留了“接口”,为探索制定行政执法类公务员职级制度奠定了基础。

二、行政执法类公务员职务与职级并行需求迫切

交通运输行政执法队伍是行政执法类公务员的重要组成部分,以其作为典型案例,对其管理和队伍状况展开分析,有助于对行政执法类公务员职级并行面临问题加深理解和认识,对下一步科学设计制度、提高管理效率具有重要现实意义。

以交通运输行政执法人员为例,由于受机构规格限制,职务晋升受到制约,交通运输行政执法人员薪酬待遇偏低,加上海事系统垂直管理与地方公务员横向比较待遇不平衡,使得行政执法队伍激励不足,迫切需要建立职务与职级并行制度,在职务晋升受限情况下,通过职级晋升提高待遇。主要包括以下两个方面。

一方面,交通运输行政执法人员职务晋升受限需要建立职级晋升通道。实行交通运输综合行政执法改革以来,在省以下各级交通行政部门的交通厅、局(委)下设“综合行政执法局”,省一级为正处级规格,地市级为正科级规格,县和市辖区为正股级规格,作为内设机构,各级执法机构规格普遍偏低,人员数量数倍于与其平行的其他内设部门,对执法机构人员职务晋升构成较大程度制约。与此同时,在各级综合执法局分别下设执法支队、大队和中队,作为一线执法主体承担具体执法职能。按照现行管理体制和机构规格,执法支队属于处级建制,大队属于科级建制,中队则属于股级建制,而绝大部分一线执法人员隶属于大队和中队两个机构,即在正科级及以下单位,通常面临几十人甚至上百人争抢一个科级岗位的激烈竞争局面,一线执法人员长期处于科员这一最低职务层次成为一种常态,其职务晋升受到严重制约,基于职务的薪酬待遇长期得不到提高,工作状态、执法效率受到不同程度影响。因此,迫切需要建立职务与职级并行制度。

另一方面,交通运输行政执法人员薪酬待遇偏低,迫切需要通过职级晋升提高待遇。交通运输执法人员大部分集中在基层一线,面对执法对象开展执法工作,由于基层执法机构规格普遍偏低,相应导致了交通运输行政执法人员职务晋升空间有限,薪酬待遇偏低,一线执法随时面临安全风险,缺乏基于职位的补偿性福利待遇保障,自身价值难以获得体现,激励不足导致职业荣誉感下降,劳酬不公平感增强,影响了工作积极性和依法行政效率;加之,由于海事局实行垂直管理,海事执法人员不能够享受到地方公务员的绩效考核奖和精神文明奖,薪酬待遇偏低、横向比较存在不公平感,导致人员工作积极性不高,队伍不稳定。

三、行政执法类公务员职级制度设计重点

《公务员职务与职级并行规定》为行政执法类公务员职务与职级并行预留“接口”,加强行政执法类公务员队伍的管理与激励对职务与职级并行提出迫切需求,结合交通运输行政执法队伍构成状况,进行行政执法类公务员职级制度设计应重点关注以下三个方面。

(一)行政执法队伍行业特殊性对职级并行制度设计提出特殊需求

按照职位分类管理方式,交通运输系统行政执法人员应属于行政执法类公务员下面的一个职组,除具有一般执法类公务员的共性特征以外,还具有其自身独特的个性特征。具体体现在以下六个方面:一是交通运输行政执法职责范围广,涵盖陆地执法、航道执法、海上执法等交通运输监管职能的众多领域;二是交通运输行政执法战线长,道路运政、水路运政、公路路政、航道行政等,要覆盖到交通运输全线里程和全部网络,经常需要24小时连续执法执勤,执法人员工作压力大;三是交通运输行政执法工作条件艰苦,交通运输行政执法人员多从事户外、路上执法工作,外勤执法面对的工作环境相对恶劣;四是交通运输行政执法社会安全责任大,交通执法对危险货品监管、查处超高超限大货车及查处非法营运车辆等执法行为,承担重要社会安全责任;五是交通运输行政执法人身安全风险高,有些一线执法对象群体素质不高,执法人员人身安全受到来自危险货品、违章车辆、被查处人员等的各种威胁;六是交通运输行政执法与交警执法具有相似性,交通执法和交警执法虽然不能完全对等,但在工作性质和工作场所、环境条件等方面在较大程度上具有相似性。交通运输行政执法人员这些特征,决定了其在一般性行政执法类公务员管理规定之外,还应体现其个性化管理需求,即在职位权益保障、职位补偿性津补贴乃至于在基层的职务和职级职数划分等各方面应给予倾斜。

海事系统执法人员主要承担在海洋一线从事执法、救援、防范台风侵袭等职能,海上作业是其显著特征,这和陆地执法有着显著差异。海事执法人员长期在海洋平面工作,海上执法工作环境“高盐、高湿、高温”,执法舰艇是其工作和生活的主要载体,因执法舰艇船体大小不同对其工作条件影响差异较大;海事执法还要求具有较强的执法技术要求,是行政执法和技术执法的综合体。国际海事公约制定及相关条款修订、船舶安全检查等,都要求具有较强的专业技术,而且代表国家履行国际海事公约,还要求具有较强的外语和沟通表达等业务能力,因此,海事执法既有执法性要求,还有技术性要求,对复合型人才素质的高要求不能够匹配相应的职务、职级晋升和薪酬待遇,势必造成海事执法人才队伍吸引力不足。

(二)行政执法类公务员应在分类基础上进行具体职级制度设计

按照《行政执法类公务员管理规定(试行)》,交通运输行政执法队伍中具有公务员身份的执法人员应当划入行政执法类,并按照规定实行分类管理。其中包含了督办、1—4级高级主办、1—4级主办和1—2级行政执法员共11个职务层次,并需结合行政机关层级对这些职务的职数予以差别化核定。但由于尚未颁布具体配套实施文件,这个分类管理的基础性制度文件尚未实施运转,相应的交通运输行政执法队伍中应划入行政执法类公务员的人员范围尚不清晰,这是行政执法类公务员职级制度设计的前提条件。

就交通运输行政执法人员而言,建立其公务员职级并行制度,首先需要对实行职级并行的范围进行清晰界定。交通运输行政执法人员队伍包括了公务员、参公人员、事业编制人员以及企业人员,这种多元化的执法队伍身份构成客观上对这支队伍的精细化管理和实行个性化激励保障造成困难,并对制定实施相应的职级管理办法构成制约,实行公务员的职务与职级并行,还需要统筹考虑非公务员身份的执法人员的管理与激励问题,综合考虑设计整个执法干部队伍的管理体系。对属于公务员身份的交通运输行政执法人员,建立交通运输系统的、具有交通运输行政执法特色的职级管理制度,首先必须明确界定职级管理对象实施范围。一方面,目前国家层面的、统一的执法类公务员分类管理尚未实施,行政执法类公务员范围还不清晰,相应的建立职级管理办法难度加大;另一方面,县以下机关综合管理类公务员的职务与职级并行,其中符合职级晋升条件的一小部分交通运输行政执法人员可以享受待遇,这种政策惠及人员范围和激励力度都远远不足。因此,应基于当前制度和管理现状,在清晰界定行政执法类公务员范围基础上,进行行政执法类公务员职级并行制度具体设计。

构建行政执法类公务员职级并行具体制度,包括个性化职务序列名称确定、职数核定、职务与职级晋升资格条件等相关管理办法。可以参照和借鉴综合管理类公务员职级并行管理规定,但又要体现出行政执法类公务员职级管理特殊性,还应充分考虑包括交通运输系统等各个部门具体执法队伍状况,同步构建部门性执法人员职级设置或职数核定办法,实现职务与职级并行与分类管理有机结合。

(三)行政执法类公务员职级并行应平衡考虑执法干部队伍多元化身份状况

交通运输行政综合执法改革尚未在全国范围全面推开,交通运输行政执法管理单位性质在省际层面存在较大差异,甚至省内不同市县之间也存在差异,相应的交通运输行政执法人员身份构成多元化。实行了综合行政执法改革的试点省份,如广东、福建、河南等试点省份建立了综合执法局,人员包括了原来的公务员编和专项行政执法编两种,而尚未实行综合执法改革的省份,仍然延续原有管理体制,包括行政机关、参公事业单位和企业化运营单位等多种形式,与此相适应,从事交通运输行政执法人员的身份也就涵盖了公务员、参公人员、事业单位职员、企业人员等多种形式。这种执法人员身份构成,对职级制度设计提出更高要求和挑战,越是执法队伍,越是基层机关,执法队伍身份越是复杂,行政机关、参公机关与事业单位人员“混岗混编”十分普遍,单一实行公务员的职级并行将会造成这一执法队伍内部的矛盾和不平衡,也会制约和影响职级并行制度的顺利实施和改革效果。因此,进行行政执法类公务员职级并行制度设计,应充分考虑基层执法队伍多元化构成情况,综合考虑机关、参公单位、事业单位和企业化运营等各类干部队伍需求,平衡不同执法群体的利益诉求,进行制度统筹规划和科学设计。

本文作者系中国人事科学研究院公务员管理研究室副研究员。