亚洲公共行政改革的创新与发展

发布日期 2017-03-30来源:

——亚洲公共行政改革研讨会观点综述

苗月霞  王  山

2011年5月29日至30日,亚洲公共行政改革研讨会在北京召开,来自亚洲15个国家和国际行政科学学会的120多位政府官员和专家学者参加了会议。本次会议的主题是“公共治理与公务员能力建设”,其基本宗旨是交流亚洲国家公共行政改革实践,共享改革经验,建立亚洲公共行政合作网络,促进国际行政科学学会发展。围绕会议主题,共举办了两次大会、三个平行专题研讨会、两个平行专场研讨会,其中三个平行专题研讨会是:“公务员学习能力与治理环境”、“公务员沟通能力与政务透明”、“公务员创新能力与政府创新”,两个平行专场研讨会是:“新规制框架与政府回应”、“走向卓越的公共服务”。

本次会议有三个主要特点:

一是总结了亚洲国家公共行政改革实践和理论研究的创新成果。会议围绕“公共治理与公务员能力建设”这一主题,从政府管理改革、政府规制改革、加强公务员能力建设、发展公共服务等多个方面,全面反映了亚洲国家公共行政实践创新和理论研究的现状与发展。

    二是体现了亚洲国家公共治理理论与政府创新实践的紧密结合。20世纪90年代兴起的公共治理理论强调政府治理的“合法性、透明性、责任性、法治性和回应性”,也正是从此时开始的亚洲各国公共行政实践逐步形成了以此为目标的改革浪潮,追求“良政”和“善治”。与会代表立足本国实际,系统展示了治理理论与实践良性互动的发展轨迹。

    三是展现了亚洲国家公共行政改革实践的多样性和统一性。参加本次国际研讨会的120多名代表来自15个国家,地区覆盖面大。这些代表既有长期从事公共行政理论研究的专家,也有长期承担公共行政具体事务的官员;相关交流广泛深入,既有基本理论层面的探讨,也有改革实践层面的经验总结和案例分析,实现了多种观点的有效碰撞与融合,不仅展示了亚洲各国公共行政改革的个性特点,也展示了亚洲各国公共行政改革的共性特征与一般规律。

总之,本次会议为亚洲国家充分交流公共行政的改革实践和理论研究成果搭建了良好平台,对促进亚洲国家的公共行政实践创新和理论发展具有积极作用。

一、“良政”与“善治”:亚洲国家公共行政改革的目标

    20世纪90年代,亚洲国家面临的国内外形势发生了深刻变化,对政府管理提出了新的挑战。首先是亚洲国家经济领域的市场化改革全面开展,中国在1992年加快了社会主义市场经济建设步伐,蒙古也开始向市场经济逐渐转变;与此同时,政治领域的民主化改革逐步深化,2003年马尔代夫开展了一场全面的民主改革,2005年政府同意进行多党制改革,2008年通过的新宪法确立了三权分立的政治制度。在亚洲各国国内政治经济体制改革不断发展的同时,全球经济一体化和互联网等信息技术的迅猛发展,使亚洲国家处于一个多样化、开放性、动态性的新的治理环境下,政府必须面对越来越多的不确定因素和难以掌控的复杂多变局面。为此必须改变亚洲国家传统的公共行政模式,进行政府治理的范式变革。

    20世纪90年代兴起的公共治理理论深刻影响了亚洲国家的公共行政改革,公共治理理论提出的政府治理合法性、透明性、责任性、法治性和回应性等“良政”与“善治”目标,成为一些亚洲国家公共行政改革的参照系。泰国一直比较关注治理和善治理论,有很多学术机构不仅注重研究论证善治的重要性,还对“良政”与“善治”本身进行了深入的分析和研究。自1997年之后,合法性、透明度,问责制、有效性和法治等“良政”与“善治”原则开始应用于泰国政治和行政管理过程,并纳入了泰国第十个经济社会发展规划。

    与会学者认为,“公共治理是现代行政改革的方向”,“良政”和“善治”已经成为亚洲国家公共行政改革的发展目标。在这样的改革目标指导下,亚洲各国都不同程度地对原有行政体制及管理方式进行了变革。从各国改革实践来看,亚洲国家公共行政改革主要集中在政府职能转变和权力下放、政府治理方式变革等方面,其发展趋势是打造政府与社会合作共治的公共治理模式。在“良政”与“善治”模式下,公民参与是公共治理的核心,治理的目的在于实现民众利益和社会利益。很多学者主张,要建立以公民为中心的治理方式,需要重构和调整政府部门,简化行政程序、明确政府责任、对治理效果进行定性和定量分析,把治理绩效评估结果应用于激励过程,以提升政府治理绩效。

“良政”和“善治”取向的行政改革能够激发政府的潜能,提高政府效率,提升政府公信力,增强公民对政府的信任。与会学者认为,“良政”和“善治”没有固定模式,由于公共环境存在差异,在“良政”和“善治”目标指引下,亚洲各国必然会立足国情,探索适合本国政治体制、经济发展阶段、文化基础条件的公共治理方式,优化政府治理结构、提高政府治理水平。

    二、政府创新:亚洲国家公共行政改革的典型实践

    治理环境的变化对亚洲各国公共行政改革提出了新的要求,在趋向“良政”和“善治”的公共行政改革过程中,政府创新成为实现公共行政改革目标的必然选择,通过政府规制创新、政府流程创新和危机管理创新,提高政府治理能力、透明度和回应性。

    (一)创新政府规制,提高政府治理能力

    规制主要是中央和地方政府对经济领域中私有企业和个人相关活动的监管,其本质特征就是限制个人和企业的权利。早期的政府规制改革,以经济自由化原则为指导,放松管制是主流做法,政府规制部门也呈现精简态势。但是随着经济社会发展,政府规制的重点领域和方式逐渐发生变化。例如,在经济规制方面,日本政府也曾经采取放松态度,废除了一系列的监管措施,精简了负责规制管理的行政机构。但是在2008年国际金融危机爆发后,日本政府对银行等很多金融机构又开始加强管制。2011年日本地震和海啸引发的核电站危机,再一次提醒日本政府应该加强对核工业等影响国家发展重要行业领域的规制。此外,当前日本的社会规制已经成为政府规制改革比较关注的一个重要方面,相关问题正在逐步成为研究热点。

    随着全球化进程的不断加快,规制改革还必须考虑国际影响,考虑规制的多方面效应,国内和国际规制应并行不悖。例如加利福尼亚有一个非常严格的控制空气污染的制度,已经成为全球学习的榜样。国内国际经济社会发展形势的变化,要求亚洲国家创新政府规制,提升政府治理能力和水平。与会学者普遍认为,适度规制是国家经济社会发展不可或缺的必要条件,规制改革方向没有固定模式,政府要结合规制领域的不同特点,合理选择放松或者是加强规制的改革方向。

    (二)创新政府流程,提高政府透明度

    亚洲国家传统的政府管理过程透明度不够,暗箱操作带来了政府决策失误、裙带关系和腐败现象严重等一系列问题。近年来,民主化进程加快与公民素质提升等要素共同发挥作用,亚洲国家开始创新政府流程,加大政府信息公开力度。例如1996年,蒙古议会颁发了关于改革政府流程的38号法令。亚洲国家通过扩大民众的决策参与、规范政府采购运作流程和明确政府服务标准等改革措施,提升政府透明度,使政府治理更符合“良政”与“善治”的要求。

    亚洲国家在公共行政改革过程中,认识到公众参与在政府决策过程中的重要性,倡导克服性别、种族、宗教信仰和社会地位差异,强调公民都应平等参与社会政治生活。韩国政府充分利用电子政务平台构建了一套决策系统,进行了公共行政决策与执行流程再造,推行自下而上的参与式决策模式。现在,多数亚洲国家,公众参与政策的程度已经明显上升,利益平衡机制日益健全。

    由于政府采购在政府管理过程中的重要性,创新政府流程必然要求再造政府采购流程,通过增加政府采购流程的透明度和公开性体现政府“良政”和“善治”的要求。东南亚一些国家已经着手实施政府采购体制改革,强调政府采购流程的开放性、选择性和竞争性。但是亚洲国家政府市场采购流程的透明度和公开性还很不够,创新政府采购机制,提升政府采购公平、公正和公开程度依然应是公共行政改革的重要内容。

    创新政府流程必须有科学规范的流程标准,提高政府治理绩效也亟需以标准化工作为手段,规范政府行为。2009年,中国国家标准化管理委员会启动了“国家标准化体系建设工程”,此外,中国还制定了《中华人民共和国标准化法》,为政府治理提供标准规范。政府治理流程的标准化程度是一国政府治理水平的重要标志,将标准化引入政府流程创新,能为政府流程注入规范化、效能化的因子。与会代表认为,标准化意味着公平透明,按照标准体系创新政府流程是提升政府治理能力的重要途径。

    (三)创新政府危机管理,增强政府回应性

    政府治理不仅需要决策过程的民主和科学、治理流程的规范和高效,也需要具有应对突发事件的危机管理能力,增强政府回应性。近年来,亚洲国家各类危机频发,对政府治理提出了空前的挑战,亚洲国家正是在处理各种危机的过程中不断创新政府危机管理机制,政府的社会回应能力由此显著增强。

    1997年亚洲金融风暴重创了亚洲国家的经济,也暴露出政府危机应对能力的不足和危机管理体制的薄弱。香港特区政府吸取了亚洲金融危机的教训,2008年国际金融危机爆发并波及亚洲时,采取了非常有针对性的举措,于2008年10月初宣布出台了100%银行担保项目,这也是亚洲第一个宣布恢复信心的计划之一,之后新加坡也采取了同样的举措;不久又提出了1千亿美元的中小企业担保,很多小企业由此保证了流动性,有100多个企业在一年时间里没有解雇任何员工。

    2003年,非典袭击中国;2008年初,中国大陆遭遇了百年一遇的冰冻灾害,大规模的公共管理危机对中国政府提出了挑战。中国政府在应对这些灾害的过程中危机管理意识和能力大大提高,在2008年5月四川汶川大地震时显示了中国政府危机管理的高水平,中央和地方政府的及时高效回应,减轻了地震灾害对地方经济社会的冲击,受到国内外舆论的好评。

    2011年日本地震和海啸引发的福田核电站危机,提醒着亚洲国家当今和未来公共危机的复杂性和严峻性。虽然日本具备很好的防震减灾经验,已经开始了灾后重建工作,社会秩序也没有受到太大影响,但其核电站危机的产生为日本政府处理更复杂的公共危机提供了深刻教训。多数亚洲国家都处在各种自然灾害频发的地区,转型时期社会不稳定容易导致各种群体事件,与此同时,发展中国家治理经验不足也容易引发各种社会危机。如何减少公共危机并降低其危害性,是亚洲国家政府治理面临的重要问题。

由于公共危机的不可预见性,危机管理对于政府和任何治理机构来说都是很大的挑战。应对公共危机的挑战需要政府创新危机管理、提高危机管理能力,增强政府回应能力。亚洲国家如何通过公共行政改革建立回应政府,不再仅仅是理论问题,而是一个真正的实践问题和操作问题。

    三、提升公务员能力:政府创新的基础工程

    公务员是政府公共行政的主体,公务员的能力决定着政府创新能力和管理水平。在复杂多变的治理环境下,政府创新使得公务员能力面临新的要求和挑战。为此,亚洲国家大都建立了专门的公务员管理机构,出台了公务员管理的相关法律法规,并通过加强培训等措施大力提升公务员能力,以为政府创新奠定基础。

    (一)组建专门的公务员管理机构

    亚洲国家大都非常重视公务员管理工作,很多国家成立了专门的公务员管理机构。2008年中国政府在探索大部门体制改革中组建了人力资源和社会保障部,并专门成立了国家公务员局负责公务员管理。新机构的组建进一步健全了政府管理职能,理顺了工作机制,对建设一支高素质专业化的公务员队伍、不断健全中国特色公务员制度体系、加强公务员管理工作提供了制度和组织保障。2008年,马尔代夫成立了公务员委员会,负责公务员管理事务。

    (二)出台专门的公务员管理法律

    2005年中国颁布实施了《公务员法》,这是中国第一部关于公务员管理的基本法律。以公务员法为基础,中国又制定颁布了行政机关公务员处分条例,出台了公务员职务与级别录用、考核、职务人员免职、升降、奖励、培训、调任、辞去公职等17个配套法规及9部专项规章,各地各部门结合自身实际制定了相应的实施办法和细则。公务员管理各个环节基本实现了有章可循、有法可依。中国特色的公务员制度体系基本建立,为加强公务员能力建设提供了法律依据和制度保障。2008年,越南第十三届国民会议通过了《公务员和干部法》,取代了2003年的《干部和公务员法令》,这部法案把职务工作安排和公务员的道德准则联系起来,以此加强公务员行政能力。印度尼西亚也即将颁布公务员管理制度的相关法律,通过公务员制度改革,改善政府治理和提高政府公信度。

    (三)制定全面的公务员能力标准框架

    2003年,中国制定了国家公务员通用能力标准框架,提出中国的公务员要具备9项通用能力:即政治鉴别能力,依法行政能力,公共服务能力,调查研究能力,学习能力,沟通协调能力,创新能力,应对突发事件能力和心理调试能力。之后,各地各部门结合本地本部门的实际制定出台了细化标准,初步形成了中国特色的公务员能力标准框架体系。该框架以公务员工作职位和能力现状为基础,以政府管理所需的实际能力为中心,以形势任务发展对公务员的能力要求为方向,以优化公务员队伍能力结构为主线,为提高公务员的能力水平提供依据。近年来,中国公务员局正在借鉴其他国家经验做法的基础上,通过对中国各地公务员进行广泛调研论证,分析研究这个能力框架的适应性并将不断完善,以便为中国公务员能力提升提供标准框架。

    (四)大力加强公务员培训

    培训是加强公务员能力建设的重要方法,亚洲国家普遍重视公务员培训。中国的公务员培训主要分为初任培训,任职培训,专门业务培训和在职培训,“十一五”期间,中国共培训公务员3000多万人次,培训工作为建设高素质公务员队伍发挥了重要作用。日本在公务员培训内容.,上实行深度分层,根据公务员职业生涯的阶段特性制定培训计划,采用新颖多样的培训方式,不断提高培训的科学性和有效性。马尔代夫公务员法的第18条和第39条赋予了国家对公务员_进行培训的权利,培训的主要内容包括客户服务,人力资源服务,构建团队,政府预算等等。

    很多亚洲国家都设有专门的公务员培训学院,中国的国家行政学院,专门负责培训中央和地方政府的各级公务员。泰国国家行政发展学院是亚洲领先的一个培训机构,不仅负责培训泰国的行政官员,而且还可以培训不同国家的行政官员。目前,充分运用远程教育和电子教学等现代化的先进方式成为公务员培训发展的一大亮点。

(作者单位:苗月霞,中国人事科学研究院国外人力资源研究室副研究员;王山,中国人事科学研究院电子政务与绩效考核研究室博士)

来源:《中国行政管理》2011(9)